——关于南京市困境儿童保障机制建设的现状与思考  

困境儿童作为儿童中的特殊群体，其保障机制建设更是我国儿童福利事业发展中的重要组成部分之一。然而近年来，“困境儿童”受到伤害的报道频频出现，仅以南京市为例，2013年江宁区两名女童饿死家中、2015年浦口区的虐童案等，引发了全社会对困境儿童的关注和相应救助保障机制的质疑，也凸显出当今儿童救助工作的严峻性和紧迫性。本文着力于南京市困境儿童现状，以期推动困境儿童救助保障工作的规范化、科学化和法制化。

一、立足现实：南京市困境儿童现状和政府保障措施

与传统意义上的孤儿不同，“困境儿童”并非完全丧失父母或其他监护人，而是由于社会或家庭原因陷于特别困难境况，主要包括：监护缺失儿童（父母双方服刑在押、强制戒毒、重病、重残、失踪，或父母一方死亡（失踪），另一方因上述情况，失去有效监护的未成年人）；因家庭贫困难以顺利成长或自身遭遇重病重残等特殊困难的未成年人，以及部分涉案未成年人；遭受家庭虐待、暴力的未成年人；流浪乞讨的未成年人；父母双方长期外出且缺乏关爱的未成年人等。

（一）困境儿童现状

仅以南京市秦淮区户籍儿童为例，截止2015年7月，共有各类困境儿童1324人，其中，监护缺失34人；监护人无力监护23人；自身困境儿童中：一级残疾36人，二级残疾64人，重病26人，长期在外流浪1人；家庭生活困难的留守儿童2人；低保家庭儿童758人；单亲家庭儿童380人。据调查，困境儿童的生活普遍存在“三低”现象，生活质量低，困境儿童的父母（监护人）90%以上都是需要并接受政府救助的贫困群体，家庭收入极少，家庭生活环境复杂困难，不能达到儿童正常成长所需水平；学习能力低，虽然部分困境家庭极其重视孩子的教育，但80%的家庭由于父母受教育程度低及家庭环境差的影响，学习的主动性、积极性不高，对于他们的健康成长不利；心理阳光度低，困境儿童身处社会底层，其父母和家庭的困境对其心理产生了较严重的负面冲击，有很多困境儿童的性格都存在这样那样的问题，缺乏安全感、内向、敏感、易灰心、焦虑紧张等。

当前困境儿童保护中的难点是监护缺失或监护人无力监护的困境儿童，34名监护缺失的困境儿童中，90%是因父母双方或一方服刑、强制戒毒，此类儿童即便父母服刑期满，也仍然无法得到妥善照顾，无法正常享受家庭的温暖，且此类困境儿童容易遭遇父母的临时性、阶段性的照料疏忽或怠于照料，生活安全无法得到保障；隐形的难题是遭遇家庭暴力的困境儿童，无法预估，难以干预。

（二）政府保障措施

以往的儿童福利救助类似于金字塔，救助主要针对金字塔的塔尖——福利院的弃婴、孤儿，但其实更多的困境儿童未能包括其中。2014年，南京市试点未成年人社会保护试点工作，2015年1月，江苏省出台《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》，保障对象扩大到5类19种处于困境状况的儿童，分类保障主要在生活、医疗康复、教育、监督保护等方面。《意见》特别加强了对监护权缺失的困境儿童援助，像监护人监护缺失的儿童，按照当地社会散居孤儿基本生活费的80%以上发放生活费补助，有条件的地区可参照标准全额发放。目前南京市也制定了《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》，但还处于征求意见阶段，没有具体实施。同时，南京市人大正在推动《未成年人保护条例》的立法工作。

在制度保障的同时，南京市还将公安、工会、团委、民政等救助热线统一为12355，市民遇到困境儿童，可以统一拨打上述热线要求救助。同时，在全国试点设立“未成年人保护中心”，完善困境儿童数据库，对困境儿童进行救助。委托专业社会组织设立公益创投项目，培育孵化民办保护机构，共同救助困境儿童。

二、面对困惑：困境儿童保障工作中存在的问题

尽管南京市在困境儿童保障上探索了一些做法，取得一定成绩，但困境儿童问题尚未得到有效解决，困境儿童保障中还存在诸多难题。

（一）缺乏完善的法律保障

虽然有《民法通则》、《未成年人保护法》、《婚姻法》、《收养法》等很多法律条文中都涉及到了未成年人保护问题，但这些看似很多的法条形成了一个并不完备的体系，其致命的缺点是操作性不强，远远不能满足新形势下保障困境儿童合法权益的需要。在发生的这些未成年人监护问题的案例中，这种法律表现出来的效果明显力不从心。如，监护权转移是当前困境儿童保障中面临的瓶颈问题，以饿死女童案为例，这是典型的监护缺失，但相关部门在案发前，除给予救助和关照，难以采取进一步的法律行为。虽然我国在法律上早已确立了监护权强行终止制度，但至今尚无一例司法实践案例，主要原因是法律只对撤销监护人职责作出了规定，但没有规定不履行监护职责和侵害未成年人合法权益的具体情形，也没有规定有权申请撤销监护人资格的有关人员、单位的范围和合格监护人的具体条件，并且缺乏明确、细致的监护权转移司法程序。

（二）没有完备的托养机构

目前，南京市只有市级层面和原郊县转改的区才有儿童福利院和救助站，且儿童福利院只面对孤儿和弃婴，救助站只接收流浪乞讨人员。按照南京市民政局文件要求，困境儿童集中托养必须属地管理，现各区都没有正规的困境儿童集中托养的机构或社会公益组织，困境儿童托养难以实现。当出现监护缺失或监护不当的困境儿童时，没有正规的托养机构能对困境儿童的生活、学习进行全面照顾。目前，各区都在探索开展困境儿童托养尝试，如，秦淮区以光华园老年公寓为困境儿童托养点，鼓楼区以天河寄宿学校为托养点等，但都不是专业为困境儿童服务，也只能接收极少量的监护缺失的困境儿童。对于遭受父母虐待的未成年人，政府也难以为其提供庇护，承担临时监护职责。

（三）缺少强力的政策支撑

虽然有关未成年人保护工作的文件较多，但是可操作性、可执行性不强，缺少具体救助政策和实施细则。一是救助标准难把握，面对需要救助的困境儿童，没有统一、规范的救助标准指导；二是救助程序不科学，对救助对象、内容、程序和救助机构的服务授权、服务评估等方面进行缺少标准化阐释。面对困境儿童，要求实施属地救助，但属地居委会、街道无相应救助能力，无法为困境儿童提供全方位的救助保障；三是救助保障不到位，缺少开展困境儿童救助的场地、人员和经费保障机制，救助资金不足、救助人员不专业，无专项保障支持。同时，政府对民间救助扶持力度低，对民间机构进入困境儿童救助领域又缺乏指导和监管，致使社会化救助的程度有限，社会化救助应是除国家救助主渠道之外的有力补充，但民间困境儿童救助机构普遍存在注册程序繁琐、注册门槛高、资金短缺等现象。

（四）缺失清晰的职权定位

虽然相关政府机构和社会团体分别承担着对未成年人的政府监护、社会保护职责，如公安、司法、民政、教育、共青团、妇联和关工委等，但由于各自分工和职责各有所侧重，进而造成“谁都管、谁都不管”或“谁都想管、谁都管不好”的局面，管就管自己职权能做的事、不管就是与自己职权无关的事、想管就是再做些职权外的事、不想管就是想做职权外的事协调太难，没有真正意义上形成对未成年人权益监护的合力。

三、探索突破：困境儿童保障的路径分析

为困境儿童建立多元化的救助保障机制，既需要从立法上进一步明确政府、个人的责任关系，也要从社会舆论上营造关爱救助困境儿童的良好氛围，更要加强面向社会家庭的教育帮助，从根源上减少困境儿童的产生。

（一）建立健全法制化的专业保障体系

困境儿童救助的法律化和制度化，是其救助事业良性运转的保障和基础。

1、以地方性法规推进立法

当前，我国未成年人保护法律体系框架基本建立，未成年人司法体系也逐步建立完善，但我国未成年人保护的法律政策体系以及推动法律政策贯彻落实的机制和措施亟待完善。一是进一步完善《未成年人保护法》，面对转型期的社会快速变化，现行法条内容显得过于宽泛，执法主体多元，原则性规定较多。这就要求必须有一系列法规、条例、司法解释和有关政策来配套，强化未成年人保护中的国家监护责任。同时，还需要根据新的形势和需求，制定新的规范性文件，保障法律的贯彻实施；二是进一步明确困境儿童保护的法律操作细则，要加强顶层设计，提高儿童监护权相关法律法规的可执行力，细化监护人撤销制度，消除剥夺监护权长期制度失灵的现象。重点从政府责任角度界定和建立监护支持制度、监护监督制度和儿童安置制度，将困境儿童的保护工作明确到特定部门、组织中；三是进一步推动《困境儿童救助法》（或《儿童福利法》）的地方性立法工作，从现实情况出发，将零散的、与困境儿童相关的法律法规统一起来，这部法律应是全方位的包含困境儿童的生活、教育、医疗、康复、司法保护等各个方面，同时，在制定法律法规时，要注重其实际操作性、可落实性，确保法律法规的相关规定能对困境儿童的救助产生实质性的帮助。

2、以制度化框架强化保障

困境儿童保障的基础是立法，完备高效的服务体系是抓手。一是要有完善的机构保障。首先要科学设立规范的未成年人保护中心，让困境儿童有处可去。在困境儿童没有监护人，或者现有监护人不适合履行监护权的情况下，通过一定的司法程序确定，可以由政府设立的未成年人保护中心行使监护人的职责实行国家监护；其次要尝试设立专门的行政监督机构，让困境儿童有人可依。对困境儿童的监护人履行职责采取严格监督，建立困境儿童的成长档案，评估困境儿童的成长环境，发现监护人有侵害困境儿童合法权益的情形时及时制止和纠正，并可以采取相应的行政处罚和强制措施。二是要有充分的物质保障。发展困境儿童救助事业离不开资金的保障。政府应加大对救助事业的扶持与投入，制定社会福利机构建设发展规划，筹集专项资金，用于困境儿童的救助事业。不仅应对困境儿童的分类救助制定明确的保障细则、提供充足的财政支持，还应对各级救助机构、社区（村居）的未成年人社会保护场地保障、专业人才岗位配备比例、编制设置和配套的经费保障机制作出明确规定。

（二）探索创新社会化的多元救助环境

要不断推进社会治理，进一步发挥个人、社会组织在困境儿童保护中的作用，鼓励和支持社会力量参与困境儿童救助事业。

1、鼓励专业力量服务困境儿童

政府应积极探索让专业的人做专业的事。一是更多引入社会工作体系帮助困境儿童。除了由相关政府部门帮助困境儿童渡过难关之外，还应逐步建立发达的社会工作体系，拓宽社会工作介入儿童保护的途径。社会工作者结合困境儿童的需求，借助专业知识和技能，为他们提供多方位服务。二是加大对公益类社会组织的扶持力度。加大公益类服务的资金投入和政府购买服务力度，多设困境儿童服务项目，借力公益创投，通过社会组织参与、项目运作，开展困境儿童生活救助、心理辅导、成长引导、人际融入等活动，引导社会组织介入困境儿童救助项目。三是加强社工专业队伍建设。建立普惠型儿童福利制度要求在困境儿童救助的提供手段上实现服务的专业化。因此，在困境儿童救助领域中，要大力培养打造高素质的专业队伍，鼓励专业的社会工作人才介入到困境儿童救助工作中来。同时，对于那些致力于志愿服务的非政府组织和公民个人，可对他们进行免费的社会工作专业课程培训，使其通过全国社工职业水平考试，获得社工专业人才准入资格，从而形成一支专业化社工与志愿者相结合的救助队伍，为困境儿童健康成长提供良好的专业服务。

2、引导社会力量关爱困境儿童

政府应鼓励社会各方力量关心困境儿童救助，转变民众旧观念，让全社会认识和形成保护儿童、爱护儿童、儿童权益至上的理念。一是可以借鉴美国强制报告制度，调动社区居民报告儿童困境的积极性，美国1963 年制定的强制报告制度明确规定一切与儿童有密切接触的人员，都必须履行报告儿童可能被虐待、忽略等情况的职责，而且为了鼓励他们通报，严格对他们身份实施保密，使其免受法律上制约；二是吸引社会资金融入困境儿童救助，加快解决资金合法进入和政府有效监管的难题，政府制定相应的鼓励政策，引导民间慈善机构、企业、社会名流等对困境儿童提供专项救助。

（三）宣传营造家庭式的和谐互助氛围