2016年初，我区成为全国首批全域旅游示范区创建单位。近两年来，区委区政府大力推动，创建工作全面展开，取得了显著成效。自2017年初以来，区人大常委会调研组紧扣秦淮“保护更新老城，开发建设新城”总体格局，针对如何扎实有效地推动全域旅游工作，通过专题学习、座谈、研讨、视察和赴苏州考察等形式，进行全面深入地调查研究。为在全区切实树立 “城区即景区、旅游即生活”的发展理念，切实建设“特而精、最南京”的国际知名文化休闲旅游目的地，切实打造国家全域旅游示范区的“秦淮样本”，现提出若干意见和建议。

一、秦淮全域旅游的坚实基础和良好态势

全域旅游资源丰富精彩。“十里秦淮”是我国所有城市中文化含金量最高的一条河。它是我国历史上诗歌的森林、书画的高原、佛都的圣地、科举的重镇和“非遗”的沃土。秦淮以包孕十朝的山水和蓄纳万象的怀抱，滋养得地域文化博大精深而闻名海内外。

全域旅游基础得天独厚。改革开放之初的1986年，秦淮风光带被国家旅游局列为“七五”期间重点开发项目，从此实施对夫子庙、朝天宫和中华门瓮城等重要历史文化资源进行保护和利用，并向游人开放。自1986年起，“金陵灯会”（秦淮灯会）连年举办，盛甲华夏。1991年，夫子庙及秦淮风光带被国家评为“中国旅游胜地四十佳”之一。进入新世纪，夫子庙秦淮风光带被评为国家5A级旅游景区，十里秦淮河水上游线全线开通，“中国第一城市历史文化名河”品牌逐步打响。秦淮现已成为南京历史文化名城的标志性旅游景区。

全域旅游景点聚集度高。旅游景点资源集聚度高，有夫子庙及秦淮风光带5A级景区1家，朝天宫景区、大报恩寺遗址公园景区4A级景区2家，对外开放景点11处。有园林、宅第、祠堂、寺庙、桥梁、城垣、陈列馆和纪念碑等区级以上文物保护单位130处，其中国家级11处、省级34处。

全域旅游产业优势领先。全区星级宾馆（饭店）12家，旅行社207家。2016 年，秦淮区旅游业增加值占GDP 比重达8.9%，旅游产业对国民经济综合贡献度达15.8%，旅游总收入479 亿元，占南京市旅游总收入的25.21%，接待游客数5125.47 万人次，占南京市的46.36%，旅游业在全市处于领先地位。

全域旅游空间多元广阔。坐拥新街口、夫子庙两大商圈，以及南京主城唯一的成片待开发空间——南部新城，夫子庙-老城南是全国城市中央休闲区，秦淮特色文化产业园获评国家级文化产业试验园区，这些集现代商贸、时尚购物、传统文化和旅游休闲于一体的不同板块，为发展全域旅游提供了精彩纷呈的广阔空间。

全域旅游核心魅力无限。近两年来，区委区政府站在秦淮历史和未来发展高度，谋划并形成“一城、一河、五片”（“一城”，即明城墙；“一河”，即内、外秦淮河；“五片”，即夫子庙、门东、门西、门外和朝天宫片区）的老城南空间格局，符合老城南地理人文实际，切合全域旅游核心板块的发展实际。核心板块是南京的城市之根、文化之魂，蕴藏着无穷魅力。

全域旅游机遇正逢其时。2015年，国家旅游局启动了全国全域旅游示范区创建工作，2016年，习近平总书记、李克强总理充分肯定全域旅游发展，并将此上升为国家发展战略。《江苏省旅游条例》《“畅游江苏”实施意见》和《江苏省全域旅游示范区创建工作指南》等文件，为发展全域旅游奠定了基础。南京明确提出力争到“十三五”期末把南京打造成为国际知名、国内一流的文化休闲旅游胜地。宏观上的全域旅游发展大势，为秦淮新一轮发展带来了极好机遇。

全域旅游工作全面推进。经过近两年的创建工作，秦淮旅游在理念上，实现由“景区旅游”向“全域旅游”发展模式的转变；在规划上，编制《秦淮区全域旅游发展规划》（2016—2020），从顶层设计上把全域旅游摆到全区发展大局上来；在机制措施上，坚持政府主导、部门联动，实现了由部门抓旅游向党政统筹抓旅游的转变。50多个区内单位、部门按照创建总体方案推进实施，初步形成了“全域旅游”的联动推进机制和工作督导机制。

全域旅游成果初步显现。建成中国科举博物馆，营造了夫子庙传统文化氛围，改变了该地区商气重于文气的状况。建成赏心亭、愚园、芥子园等一批历史上的著名文化园林，进一步塑造了秦淮旅游的美好形象。出新改造了太平南路等一批特色景观道路，实施了水环境整治，推动了厕所革命等旅游功能配套，优化了秦淮旅游环境，为全域旅游增加了特色景观，增添了人文魅力。

“游南京必到秦淮”。无论从历史文化资源、未来发展空间、多年发展积淀，还是产业规模、市场需求和工作态势来看，秦淮在南京都处于不可替代的优势地位。改革开放以来的旅游发展、近两年来的创建工作，为我区今后全域旅游发展打下了基础，积蓄了能量，提供了不竭动力。

二、当前全域旅游工作中应予重视的问题

1、示范先行，不等于已成经典。一是旅游资源整合不够，导致区域旅游发展不平衡。景区发展一枝独秀，而街区、园区、社区离全域旅游标准差距大；空间发展不平衡，四大板块中夫子庙-老城南、新街口等传统区域较为成熟，东部高新园区旅游功能弱，南部新城规划亟待与全域旅游规划对接。二是旅游产品较为单一，导致供给难以满足游客需求。提供的旅游产品仍已观光为主，富有本地文化特色的体验项目少，个性化产品欠缺，大型会展活动不丰富，餐饮、住宿、购物等高端精品业态不足，对国外游客的吸引力不强，游客留不住的问题仍然没有得到破解。三是产业融合度不高，导致旅游产业支柱作用不明显。我区旅游、商贸、文化、金融等产业发达，中医养生、创意设计、云计算等新兴产业蓬勃发展，但与旅游产业的关联性、融合度不高，“旅游+”尚处于起步阶段，旅游产业的支柱作用仍需提升。四是公共配套不完善，导致公共服务不到位。景区停车难现象仍然突出，适合自驾游的综合停车分流系统尚未建立；景区内旅游厕所数量与游客量的需求不匹配，设有第三卫生间的3A级公厕较少，临街、临景区的单位厕所向游客开放度较低；旅游标识设置不完善、不合理、不规范，指向景区的道路交通行车标识普遍较少，甚至缺失，景区旅游服务导向标识缺乏地域文化特色；打通微信、APP等平台，集合交通、住宿、购票、餐饮、演出、购物的“掌上一站式旅游”综合信息系统仍未建立。所以，尽管我区已跨入全域旅游示范区行列，取得了阶段性成果，但是距离规范标准差距较大，需要补齐补强以上短板和不足。

2、全面推开，不等于全区铺开。全域旅游的“全”，是指全局的思维、全方位的战略、全领域的参与。我区全域旅游的全面推开，是指全区上下发动起来，联动起来，在科学规划引导下，共同来整合资源，有重点地推动旅游的全域化。全域旅游不是一个简单量的扩张，不代表旅游资源的遍地挖掘，不意味着大拆大建。在实践中不能把全域旅游过于“泛”化，一味强调“全”字，四面开花，忽视了旅游业追求特色的本质特征。发展全域旅游要尊重客观规律，把握核心，抓住龙头，找准突破口，全面统筹点线面的关系、特色开发与品位提升的关系、时序进度与宏观把握的关系。所以，全面推开要因地域特色制宜，因文化特色制宜，因行业特色制宜，因产业特色制宜，不具备条件的不可一哄而上。

3、全域发展，不等于不要特色。特色是一个旅游目的地的生命线，消解了特色就是消解了吸引力。秦淮旅游核心竞争力在于丰厚而优质的文化资源，全域旅游重点就是要进一步挖掘、整合各自优势资源，打造各自特色品牌，落脚点在旅游产品、项目、业态上凸显地域和文化特色，形成独一无二的竞争优势。但是，目前无论游览在夫子庙景区、行走在老门东街区，还是欣赏街景，都没有让人产生恍如隔世的感觉，反而有身处何方的疑惑。秦淮甚至南京本地文化精髓注入不足，吃住行游购娱与全国同类城市景点同质化严重，特色品牌的核心竞争力不强，导致旅游整体品质不高，游客体验的满意度较低。发展全域旅游，就是要追求秦淮与外地类似景区的不同特色、就是要追求秦淮不同板块的不同特色。

4、行政推动，不等于依靠运动。全域旅游是一场面向秦淮全域的可持续工作，需要对区域内旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、文明素质进行全方位、系统化的提升。在实践中既要求开会发动，形成声势，贯彻促进；更要求脚踏实地，依靠制度，贵在平时，务必避免为创建而创建，搞运动式的“一阵风”。我区建设全域旅游示范区，主要依靠区委、政府的高度重视，短期内集合大量行政资源，全方位强力推进，但长效的工作体制和机制还有待进一步健全和完善。目前，区旅游局行政职能，并未按照全域旅游的要求进行相应调整，其与秦淮风光带管委会和各国企平台的各自职责分工有待进一步磨合，需要形成自觉协调的工作机制；旅游与发改、建设等部门重大项目会商机制有待健全，在商业综合体、环境整治等项目建设中，有关旅游元素和功能的植入未同步实施或者品位不高。旅游与市场监管、物价、公安、安监等部门的联合执法、联合检查较少。此外，旅游行业协会自律自管的作用也未得到充分发挥等，制约了全域旅游长效机制的形成。所以，在发展全域旅游中，行政推动推动必不可少，但是关键在于形成一套相应的工作机制。

5、政府主导，不等于排斥市场。发展全域旅游，特别是在创建阶段，必须要党委政府统筹全区，高位推进，在体制机制改革、基础设施和公共服务等方面实现突破。但全域旅游要持续发展，一定要坚持市场导向，从政府主导型向市场导向型转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用，注重企业的主体作用，这种市场机制在配置资源方面的基础作用是不可替代的。同时市场机制又不是万能的，在旅游公共物品、公共资源等方面，还需要政府的主导和支撑。目前，我区在全域旅游示范区创建工作中，主要靠政府主导，市场参与机制亟待创新，市场参与、社会参与、游客参与、群众参与度较低，导致资金投入不可持续、工作创新活力不足、带动富民成效不够明显等，这已成为制约全域旅游发展的主要瓶颈。所以，发展全域旅游既要靠政府主导全局，又必须依靠市场在资源配置中的作用。

全域旅游是一个全新的发展模式，是一项复杂的系统工程，相关理论研究和准备不充分，当前在认识上和实践中存在的一些问题需要引起高度关注，认真研究解决。

三、推进我区全域旅游工作的意见和建议

在创成全域旅游示范区的自始至终，应按照全域旅游发展规划，深入推进全域旅游示范区创建，以“旅游+”为引擎，逐步实现旅游景观的全域优化、旅游服务的全域配套、旅游产业的全域联动、旅游成果的全面共享，建成“特而精、最南京”的国际知名文化休闲旅游目的地。

为此，应当坚持三个导向：

一是坚持问题导向。全面认清、深刻剖析我区全域旅游发展中存在的核心产品缺乏震撼力、新兴业态缺乏吸引力、运行机制缺乏凝聚力等短板，找准问题症结与实际差距，以改革创新精神突破传统的“路径依赖”，提出具有针对性的、可操作的举措，确保全域旅游可持续发展。

二是坚持目标导向。紧紧围绕全域旅游规划确定的“2016-2017年重点打造好老城南片区和新街口片区，建成国家全域旅游示范区；到2020年在创成国家全域旅游示范区基础上，打造国家人文旅游示范基地、国际人文休闲旅游目的地”的发展目标，并以此为导向，按年度倒排进度，安排总体目标任务，将任务分项、分条、分块推进，抓部署，抓落实，抓考核，确保规划目标按期完成。 

三是坚持市场导向。加强统筹规划、市场引导和服务管理，营造全域旅游的良好市场环境，搭建市场平台，充分发挥市场配置资源的主体作用，注重企业在资源整合、产业融合、项目开发、区域运营等领域的主导和主体地位，引导民营企业、金融机构等在全域旅游中发挥积极作用。

根据我区全域旅游示范区创建现状，为切实创造全域旅游示范区建设新气象，提高全域旅游示范区建设新水平，提升全域旅游示范区建设新高度，建议突出抓好四个方面工作：

（一）突出特色引领，打造东方雅韵的水墨秦淮

坚持特色引领全域旅游发展，以老城南文化休闲旅游区为先导区，突出彰显“特而精、最南京”厚重的文化底蕴，提升旅游核心竞争力，打造具有东方雅韵的水墨秦淮。

近几年来，秦淮旅游发展迅猛，取得了长足进步，成为南京旅游的重要景区，但是与苏州、杭州旅游目的地城市相比，差距明显：一是在历史文化资源挖掘利用上不深不透，大多数重要景点对历史文化挖掘流于表面，浅尝辄止，缺少自身应有的文化深度；二是在景观形象上不精不细，建筑、植物、亮化、环境等方面经不起仔细观赏，尤其经不起白天观瞻；三是在旅游文化休闲业态上不文不商，该做的文化做不到位，该做的商贸旅游缺少特色；四是在对游人吸引力上不瘟不火，游客到南京不到秦淮觉得遗憾，离开秦淮留不下什么深刻印象。这是夫子庙秦淮风光带缺少特色、缺乏核心竞争力的基本原因。做好全域旅游，首先应从核心景点景区的基础抓起，只有把“核心”做精做美了，才能带动“全域”。鉴此，建议下力气做好几项工作：

1、实现对现有展馆内涵上的提档升级。我区现有的博物馆、展览馆、陈列馆、纪念馆等设施，是景区核心文化资源，但大多处于只是满足于开门迎客的浅层次水平。比如我们引以为自豪的大成殿展览馆，缺少对自身历史的展示。即使是作为重大文化项目的中国科举博物馆，也缺乏镇馆之宝和系统的历史文献，更何以称为博物，又何以冠名“中国”？至于其他一些展馆更是单薄。秦淮旅游要做出特色，应当从提升各类展馆文化内涵、文化特色做起，找一些懂得该展馆文化内涵的专家来做文化，而不是找“国际一流”、“国内一流”的大家来做。如果各展馆文化内涵得到提升、文化特色得以显现，自然就提升了景区的魅力。

2、发挥一些“闲置”展馆的应有功能。展馆的主要功能是展示本地区的灿烂文化，秦淮要破除每一个展馆必须挣钱的观念。因为有些展馆不怎么挣钱，就索性把好端端的展馆无偿或基本白送给私人去搞。比如秦大士故居、蒋百万故居，当初每个点政府花上亿资金拆走“七十二家房客”，又花巨资修缮，结果还不能正常利用，更谈不上成为一个特色展馆。类似的展馆、已经建成的景点，比如吴敬梓故居、马湘兰故居（湘兰苑）、傅善祥故居、芥子园、张可大故居（小东园）等，都应避免公私的占用、借用，恢复其在营造秦淮旅游特色文化中的核心作用。秦淮财力并不充裕，当初建这些展馆十分艰难，所以更应倍加珍惜这些资源，发挥它们在全域旅游中的应有作用。

3、努力打造精细风雅的秦淮风光景区。打造秦淮风光景区，关键是做精做美秦淮风光带。当今的秦淮风光带在海内外较有影响，很大程度上得益于历史文化的魅力。东五华里秦淮风光带已经建设了三四十年，应当在文化、绿化、亮化、精细化方面进一步提升。西五华里秦淮河已经开通，但还称不上风光带，应当认真做好文化景点、景观、休闲、购物、客栈、餐饮、娱乐等方面的综合规划，逐年分步推进。另外，从东水关至玄津桥的秦淮河（南唐护城河）经过再次疏浚，两岸步道、景观得以初建。然而文化景观的内容单薄、表现形式单一、艺术水准太低，与全国知名景区的要求相去甚远。我们必须站在秦淮风光带在海内外知名景区的层面，按照精细风雅的要求来做文化、搞旅游，切不可满足于低水平的状态。

4、尽快恢复民俗风情浓郁的文化氛围。市井民俗风情是秦淮文化的重要特色之一，是旅游活动、休闲产业的润滑剂。在重视做好儒学文化、科举文化、佛教文化等传统主流文化和特色文化的同时，应当十分重视传统市井文化的营造。秦淮有丰富的“非遗”资源，依托秦淮灯会、灯彩、古琴、曲艺、戏曲、花鸟、剪纸等项目，大力恢复传统氛围，设计开发交互性强、参与性广的旅游体验产品。要加快建设秦淮灯会灯彩馆建设，使之成为展示展销、互动体验、活化利用的平台。借助贡院西街及东、西市环境综合整治，积极引入现代艺术，促进其与传统文化基因的嫁接，打造一批艺术家工作室。恢复夫子庙文化庙会，展示以民俗节庆、民间工艺等为主体的文化旅游体验项目。打造一批特色剧场，推出南京白局、金陵琴派等传统表演，让游客体验老秦淮特有的民俗风情和生活情趣。

5、切实改变旅游产品匮乏单调的状况。旅游产品范围较广，小到旅游工艺品，大到景点景区、特色旅游休闲活动，在旅游消费者眼中都可以称作旅游产品。现今的秦淮旅游，从大处着眼，尚缺让人难以忘怀的特色旅游。在《儒林外史》里，秦淮夜幕下的的几百条小巷到处挂着灯笼。民国时《秦淮河畔》歌曲里唱道：“今夜有酒今夜醉，今夜醉在秦淮河畔”。秦淮“夜文章”古已有之，今天更有条件做得更好。因此，我区要利用“桨声灯影秦淮河”的知名度，认真研究“夜秦淮”旅游系列产品的具体方案，推动旅游产品向观光、休闲、度假的复合型转变，让游客在秦淮慢下来、停下来、留下来。可以依托秦淮灯彩文化，打造灯彩商业街、灯光景观街，举办灯光夜秀活动，实现秦淮“夜明”；做美秦淮河大、中、小型实景演出，以及文化茶馆、音乐酒吧等夜间休闲娱乐活动，丰富秦淮“夜娱”；繁荣夫子庙、老门东夜市，发挥新街口、夫子庙两大商圈拉动夜间消费的支撑作用，繁荣秦淮“夜购”；培育和打造“夜宿秦淮”本土精品住宿品牌，确立“酒店即景点”的定位，提升秦淮“夜宿”；放大“秦淮小吃”品牌效应，传承复兴 “老字号”餐饮名店，挖掘科举、名士文化资源和传统美食，打造秦淮“夜宴”。 夜秦淮系列产品做好了，就能够在全域旅游中起到带动效应，就能够成为全国独具的旅游风情品牌。

（二）实现联动配套，塑造“城在景中”的全域旅游大美形象

根据我区全域旅游发展规划中，关于“拓展空间，全域共建；延长时段，全时体验；串联线路，全景吸引；跨界联动，全业融合；合力共举，全民参与”的发展策略，把秦淮作为一个“大景区”来打造，按照“集点、连线、汇面”的思路，推动基础设施旅游化改造，公共服务的旅游化配置，带动区域功能品质整体提升，促进全域旅游有个形象直观的美丽呈现，这是秦淮全域旅游的基本策略。

1、加快建设“一城一河”景观廊道。全面启动沿明城墙历史文化资源点保护、环境综合整治，打通城墙景观视觉廊道，实现城内、城外、城上三条游览线全面贯通，有效串联起月牙湖、东水关、老门东、大报恩寺遗址公园和门西历史街区等文化节点，最终形成一条连续的、充满绿色的、富有秦淮人文气息的景观廊道。全面启动内外秦淮河景观廊道建设，从全域旅游的要求出发，对沿河两岸环境、绿化、文化、休闲设施再作梳理、整合、修建，把秦淮风光带建成观光带、文化带、休闲带和产业带。对全区20余条河道以及沿河环境进行整治提升，实现秦淮全流域的水清、岸绿、景美。按照亲水、通达、活力的理念，从人文历史、休闲旅游、慢行生活、绿色生态的角度出发，打造城水相依、通达交融、生态优美的高品质文化型城市滨水空间。

2、实现全域联动发力的综合效益。在老城南片区，进一步挖掘利用文化资源，完善旅游商业业态，增添休闲时尚元素，提升旅游基础设施。加快推进以凤凰台为中心的门西历史街区绝版金地的保护利用，形成以夫子庙、老门东、朝天宫、大报恩寺等为主的旅游景区集群，原汁原味地展现老城南城市格局、地域环境和历史变迁，树立秦淮旅游门户形象。在新街口片区，重点提升新街口商贸金融核心区的旅游购物品位。打造太平南路特色商业街区、莫愁路历史文化特色产业街区，增加公共空间文化、休闲设施和景观小品，将新街口从传统商贸中心转变为现代化旅游购物中心，打造成国际购物旅游目的地。在南部新城片区，围绕红花机场片区挖掘大明军事文化、民国以来的航空文化，建成以机场跑道为轴线的城市客厅。提升七桥瓮公园休闲功能，重点发展高端商务、休闲会展，打造成为文化体验、城市观光、湿地观光、健康休闲为一体的宜居宜业宜游的综合性新城区。在东部高新区，按照“产城融合”的思路，大力打造文化创意科技园区，打造秦淮未来的科创旅游新的增长极。以白下高新技术产业园区为龙头，实行“