关于提升地方人大专题询问实效的实践与思考
 发布时间:2018-05-16 浏览数:1408 【字体:

研究室

 【摘  要】本文通过对秦淮区人大常委会三次专题询问工作实践的梳理,总结归纳出创新方式做好前期调研功课、精心组织现场问答传导监督压力、打好问后跟踪“组合拳”增强实效、完善工作制度保障等四方面工作特点和经验,并结合分析当前地方人大开展专题询问工作中普遍存在的不足,从思想认识再深化、组织协调适度化、问后跟踪刚性化、询问过程公开化、专题询问常态化等方面提出了进一步提升专题询问实效的路径和对策。

 【关键词】专题询问 常态化 实效 实践 思考

 询问是法律赋予人大及其常委会法定的监督形式之一,专题询问是询问的衍生与拓展,是人大常委会根据有关法律的规定,有计划、有组织、有重点的就“一府两院”某方面的工作或特定的问题,请有关部门负责同志到会听取意见、说明情况、回答询问、做出解释、答复质疑的活动。秦淮区人大常委会自2015年以来,连续三年结合审议专项工作报告,积极探索提升专题询问实效的有效路径,取得了良好成效,现结合具体工作实践,就进一步实现专题询问的常态化、规范化、制度化,谈谈粗浅的认识和思考。

  一、秦淮区人大常委会专题询问的工作实践

 (工作概况

        询问议题

  基本情况

义务教育优质资源均衡发展

未成年人保护

(结合执法检查)

黑臭河整治

开展年度

2015

2016

2017

会前调研方式

为期1个月常规调研视察

与执法检查相结合,为期3个月调研

为期5个月跟踪推动式调研

征集问题方式

书面、网站、微博

网站、微信、微博

网站、微信、微博

会前组织方式

询问主体

推荐与自荐相结合的方式,组成人员、列席代表认领问题

推荐与自荐相结合的方式,组成人员、列席代表认领问题

推荐与自荐相结合的方式,组成人员、列席代表认领问题

应询部门

提供部分询问问题

提供部分询问问题

提供部分询问问题

参加人员

询问主体

常委会组成人员、列席代表

常委会组成人员、列席代表

常委会组成人员、列席代表

应询人员

1位副区长和7位相关部门负责人

1位副区长和10位相关部门负责人

1位副区长和4位相关部门负责人

专题询问时间

(小时)

1.5

2

1

预定询问问题(个)

20

19

10

实际询问问题(个)

11

13

5

自由提问问题(个)

2

1

1

追问问题(个)

0

1

0

公开形式

微博直播

微博直播

微博直播

问后监督

常委会会议听取审议意见办理情况报告,并进行满意度测评;代表组组织定向定点视察检查

主任会议听取工作委员会督办情况的汇报

审议意见已交办,相关督办工作正在进行中

 (二)主要特点

 1、注重创新方式方法,做好问前调研功课。只有深入调研掌握实情,找准问题短板,才能保证会中询问有的放矢、问在关键、问出实效。区人大常委会将问前调研作为专题询问的基础性环节,在调研组织方式上积极创新探索。

   一是借力执法检查平台。结合执法检查开展专题询问,既可以借助执法检查时间保障充裕、力量配备强、检查覆盖面广的优势,又可以发挥专题询问针对性强、切入深的特点,通过点面结合,有效提升监督实效。2016年,区人大常委会确定综合运用执法检查和专题询问两种方式,对未成年人保护法贯彻实施情况进行监督。在近3个月的执法检查中,常委会组成人员和人大代表组成执法检查组,采取集中与分组有机结合的调研检查方式,对区看守所、区社区矫正管理教育服务中心和部分学校、幼儿园、网吧进行了集中检查,同时兵分三路,深入到具体部门和社区开展拉网式排查,分析归纳出5个方面较为突出的问题21条,为开展好后期的专题询问打牢了基础。

       二是实施跟踪推动式调查。2017年,区人大常委会确定在7月底的常委会会议上对区政府黑臭河整治情况开展专题询问,针对河流水质呈现动态变化,会前一个月的常规调研难以掌握真实状况,同时考虑政府部门面临汛期前全面消除黑臭的艰巨任务,人大开展专题询问既要找准问题,更要促进问题解决,为此采取跟踪推动式的调研方式,变事后监督为事中监督,变会后提出整改措施为同步发现问题解决问题。当年3-7月间,共组织常委会组成人员3次集中视察、常委会领导6次专题调研,环资城建委组织专业代表组高频次明查暗访,同时发动代表对身边黑臭河整治情况开展日常微调研,既全面摸清了24条黑臭河道整治中及整治后基本情况,现场发现12个方面问题,也督促部门立查立改,及时解决了生物治理管理不严格造成水体二次污染、个别排口违规排放污水等具体问题。同时在合力发现问题解决问题的过程中,政府部门感受到人大通过监督推进工作的诚意和善意,为后期专题询问开展创造了良好的氛围。   

       三是探索网络民意调研。注重发挥网络开放性、便利性、互动性的优势,每次专题询问都通过人大网站、官方微博、微信向全体代表和社会公众公开征求专题询问问题,收集到相关建议200余条,整理出调研检查未关注到的“未成人禁售烟酒标标识设置不到位、管理松懈”等问题,分析出“黑臭河整治后如何加强长效管理”、“如何有效遏制小学、初中择校热”等群众关注度高的问题30余条,有效拓展了调研的广度和民意基础。

 2、精心组织现场问答,互动中传导监督压力。作为一种即时互动式的监督方式,现场问答是专题询问核心环节,为确保询问人和应询人能够围绕主题,突出重点,良性互动,区人大常委会精心做好会前和会中组织协调工作。

  一是统筹精选询问问题。根据前期调研和公开征集到的问题,由常委会相关工作机构提出询问提纲,报主任会议研究审定。在询问问题的选择上综合考虑几个因素:首先,重点关注民意最关心、反映最多的问题;其次,是调研中发现的最突出、影响最大的问题;第三,考虑问题的覆盖面,尽量使每个应询部门都能被询问到;第四,问题既要提得尖锐也要把握尺度,不脱离当前的工作环境提过高要求;最后,要有全局性问题,为区政府领导应答埋下伏笔。三次专题询问总体来看,问题选择基本做到使问者问出疑惑、问出要害、问出深度,使答者能够答出原委、答出对策、答出承诺,同时也考虑到因现实条件不具备一时难解决的问题,通过应询人解释说明,增进彼此理解,达到了促进问题有效解决的询问目的。

  二是精心设计问答程序。采取推荐和自愿报名相结合的方式在常委会组成人员和代表中确定询问人,明确区政府分管副区长和与询问议题相关的部门主要负责人和分管负责人到会应询。会上首先由相关工作机构根据报名和推荐情况,安排前期参与调研的常委会组成人员、列席代表认领主任会议确定的问题作引导性提问,在询问人提问结束后,留出专门时间自由提问。询问采取一问一答的方式,原则上每位提问人提1个问题,时长一般不超过2分钟,并可作1次追问,应询人回答时长一般不超过5分钟。最后,由分管副区长就下一步整改工作作表态发言。从3次专题询问的现场情况来看,询问人开门见山直击问题,政府部门负责同志都能诚恳应答,不遮掩不护短,并就整改事项公开做出承诺,自主发问和追问环节的设置,也增加了现场“红红脸、出出汗”的紧张气氛。特别是2016年起的两次专题询问,区政府分管副区长作为应询人回答了具体问题并做出表态发言,增强了专题询问的力度,起到了示范作用。

   三是尝试进行微博直播。连续三年通过官方微博,向社会公众全程图文直播了专题询问问答环节,网友点击阅读总量达5万多次,转发近300次,点赞400余次,收集到 “询问结束了,对政府做出的回答承诺监督不能结束,要加强跟踪问效!”等建议32条,微博直播的形式增强了专题询问公开性和透明度,回应了社会关切,使询问方和应询方都实实在在感受到社会公众的监督压力,收到了良好的社会效果。

 3、打好问后监督“组合拳”,持续跟踪增强实效。专题询问亮点在“问答”,实效在于问后跟踪督办。解决问题并非朝夕之功,有的需要一年甚至几年的努力才能见效,人大监督一定要遵循规律,区人大常委会围绕“全区义务教育优质资源均衡发展”这个询问议题,积极探索将专题询问与审议意见满意度测评、履职评议、定向定点视察检查等监督方式综合运用,通过拉长监督链条持续发力,以监督的韧性和刚性,确保了专题询问取得明显的成果。201511月专题询问结束后,区人大常委会向政府下发审议意见,督促政府及其职能部门结合会上的承诺,针对存在的问题,拿出切实有效措施,提交整改落实情况报告。教科文卫委进行持续跟踪督办,召开中小学校长座谈会,实地检查一体化托管、场地、资金、编制等重点难点问题办理情况。在此基础上,20169月,常委会会议专题听取了区政府办理落实审议意见报告,报告中就专题询问所提问题整改情况一一做出了回复,据此常委会组成人员进行满意度测评,满意、基本满意率达96%。本次常委会上还同时对区教育局局长进行了履职评议。此外选取关注度高的问题,组织瑞金路街道人大代表组对区教育局义务教育优质资源放大工程开展了定向定点视察检查,今年初,光华路街道人大代表组接过监督“接力棒”,再用两年的时间继续对区教育局名校(园)联盟化管理情况进行视察检查,不断助推全区义务教育更加科学、均衡、和谐发展。这2年我区相继通过全国义务教育发展基本均衡区验收,被评为省促进义务教育均衡发展先进区。

 4、建立完善工作制度,保障专题询问规范开展。由于法律对专题询问没有明确规定,如何保证专题询问规范开展,就需要尽快建立完善相关的工作制度,做到有章可循。20154月,全国人大常委会办公厅出台了《关于改进专题询问工作的若干意见》,为专题询问的规范开展提供了依据和指导。区人大常委会制定了具体的实施办法,从提出专题询问议题、制定询问方案,到具体问题确定,询问现场组织和结果办理各个环节,在法定人数、形式要件、内容要求、具体程序等方面做出相应规定,为专题询问规范开展提供了制度遵循。2017年,结合连续两年专题询问的工作实践,在出台的《关于改进常委会会议审议工作提高常委会审议质量的若干规定》中,又专门就“改进专题询问形式,增强询问效果”完善了相应的规定,如提出“区人大常委会每年安排1个以上议题开展专题询问”,保证专题询问常态化,还明确了“根据询问情况,主任会议认为必要时,可以依法启动质询和特定问题调查程序”这一刚性的监督手段。

 二、当前地方人大专题询问工作中普遍存在的问题

 自2010年全国人大常委会首次开展专题询问以来,地方人大纷纷效仿,专题询问逐步铺开,成效显现。但由于缺乏法律的明确规定、规范的操作程序和实践经验,也普遍存在一些亟待完善和改进的问题。

 1、认识不到位,存在不敢问不愿问的思想顾虑。作为一种新的监督形式,对专题询问的认识有一个逐步学习理解的过程,现实中存在一些误解和片面认识,有的同志误将专题询问等同于质询,担心让“一府两院”下不来台,以后工作不好开展,裹足不前、瞻前顾后,缺乏询问的勇气,不敢提出尖锐的、实质性的问题;有的同志认为专题询问准备时间长、组织程度要求高、多方沟通协调能力要强、现场尺度把控要准,搞不好会出问题,不愿承担专题询问任务;有的同志对专题询问的实效性缺乏信心,认为人大缺乏刚性监督手段,问了也白问,行动上消极应付,走走过场,摆摆样子,没有在询问的效果上下真功夫。

 2、询问主体作用发挥不够,现场“对台词”导演痕迹较重。专题询问的特点是互动性、即时性,为避免冷场或局面失控,担心应询部门现场回答不出问题,影响“一府两院”的形象,在实际操作中,往往在问前定题、定人,甚至将具体问题全部直接告知应询部门准备标准答案,现场由询问人按照“规定问题”一一提问,应询人照本宣科对答如流,而自由提问、追问普遍参与率低,特别是区县人大因时间保障不足,有时自由提问环节被压缩甚至取消,整个过程导演的痕迹较重,互动性不强,辣味不足,社会公众有“对台词”“走过场”质疑之声,无形中影响了人大的形象,也伤害了常委会组成人员、列席代表参与的积极性。

 3、实施范围不广,影响力有限。从专题询问的实施次数来看,有些地方人大常委会每年度开展1-2次,有的区县人大常委会一年难开展一次,还有的甚至至今都未开展;从询问议题来看,主要围绕民生方面展开,较少涉及“一府两院”在财政预算、政府债务、改革等深层次问题;从实施情况来看,专题询问基本围绕常委会审议专项工作报告开展,结合其他监督方式综合运用的较少。专题询问社会关注度也不够高,如广东省人大常委会开展5次专题询问,但网上直播连续4年网友留言为零,我区人大虽然也通过微博直播,公众参与度也不高,社会影响力有限。

 4、问后跟踪不力,成效不明显。专题询问一般都结合审议专项工作报告开展,询问后按照监督法的要求下发审议意见书,但由于缺乏法律明确规定,各地对专题询问事项的办理做法不一,有的片面认为专题询问工作重心在于问,工作实效也在于问,只要问得深、问得准,“一府两院”的答复准确、完整,专题询问就算完成任务,因此,并未将应询方的答复和承诺融入审议意见书中。有的尽管整理归纳了询问情况,但往往过于笼统,未逐条梳理,专题询问的针对性没有得到凸显。跟踪督办机制也尚未形成,对于“一府两院”应答的内容和做出的整改承诺跟踪问效不到位,使得专题询问的功效大打折扣。

 三、提升专题询问实效的路径思考

 当前应突出问题导向,探索创新方式方法,建立健全专题询问的组织方式和工作机制,通过“真问真答真改”,使“人大之问”更加“有声有色有果”,实现专题询问常态长效。

 1、思想认识再深化,强化责任担当。党的十八届三中全会明确要求:“完善人大工作机制,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。2014年,中央将改进完善专题询问作为一项重点改革任务,提出了具体要求。近年来专题询问实践证明,通过专题询问的互动交流,在传导监督压力的同时,常委会组成人员和人大代表加深了对政府工作繁重性、艰巨性、复杂性的理解,政府部门也强化了由人大产生、对人大负责、受人大监督的意识,形成合力推进工作的良好局面,专题询问激发了人大监督活力,提升了人大常委会审议质量,是一种行之有效的监督形式。思想是行动的先导,地方人大常委会应深入贯彻落实中央和全国人大的要求,自觉清除思想障碍,消除顾虑心理,切实端正主体意识,强化责任担当,把做好专题询问工作作为强化人大刚性监督的重要形式,主动向党委汇报,加强与“一府两院”的沟通,凝聚工作合力。组织常委会组成人员和人大代表开展法治思维、法治方式运用培训,加强与专题询问相关知识和提问技巧的培训,切实做到敢问、真问、会问,推动“一府两院” “真应询”“真回答”“真整改”,充分发挥专题询问的监督效能。

 2、工作实施常态化,拓展广度深度。推动专题询问在实施广度和深度上不断取得新的突破。在询问次数上,省、市人大监督工作范围广、监督力量较强,专题询问数量可以增加至每年35次,区、县人大监督力量有限,常委会会期较短一般半天或一天,每年开展23次为宜。进一步拓展选题范围,纵观全国人大常委会开展的专题询问,“问钱”、“问粮”、“问医”、“问房”、“问教”、“问食品安全”、“问改革”,实实在在推动了一系列国计民生热点难点问题有效解决。为此,应积极学习借鉴全国人大做法,把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的报告议案作为选题,使专题询问工作更加贴近中心、贴近民生、贴近实际。此外,代表法、组织法、立法法规定了在代表大会上、代表团会议上,代表可以询问,专题询问也应拓展至这一领域。另一方面要着力在专题询问深度上下功夫。做足问前调研功课,创新方式方法,广泛深入调研征集意见,找准问题症结。打好“组合拳”,可结合执法检查、工作评议、履职评议等监督形式开展专题询问,也可以与行使重大事项决定权相结合,使之成为前置环节,增强决策的科学性、民主性,还可将上年的询问议题作为来年监督议题的内容,持续跟进检查询问意见落实情况,以监督的韧性达到监督的刚性,推动专题询问工作常态化、规范化。

 3、组织协调适度化,实现良性互动。推动专题询问从目前基本“开卷” 逐步过渡到真问真答的“闭卷”模式。不论从依法治国大环境下对人大刚性监督的要求,还是国际社会的通常作法,“闭卷”模式都是专题询问的发展趋势,只有采取“闭卷”才能够真正体现专题询问的制度本意。针对目前专题询问大多以“开卷”为主的现状,询问前与询问人和应询人沟通协调时要特别注意把握好尺度,可将专题询问范围和前期调研征集到的问题建议事先提供给应询部门,切忌将询问的具体问题和盘托出。对于确实难以当场回答清楚的问题,应允许应询方会后做出书面补充回答。为使现场问答环环相扣,层层深入,不宜全程自由发问,可适当指定几位询问人做引导性发言,并逐步减少规定问题,切实保障常委会组成人员、人大代表的询问权力。充分保证自由提问时间,鼓励询问人积极进行自由提问和追问,甚至可以借鉴西方议会辩论模式,在互动交流乃至交锋中问出症结、问出实效。

 4、问后跟踪刚性化,增强监督实效。专题询问实效性,不仅在于一问一答之间,更在于询问问题的整改,承诺事项落地见效。从工作实践来看,哪里的跟踪督办抓得紧、抓得实,哪里的专题询问就有质量、有影响,解决问题的效果就更明显。应进一步建立健全问后跟踪问效机制,询问结束后,常委会相关工作机构将现场问答内容逐条梳理,可采取审议意见附件的形式交“一府两院”办理。探索尝试专题询问事项清单办理销号制,明晰整改事项,细化承办单位,限定办理时限,逐条跟踪落实,完成一条、销号一条,确保询问事项件件落到实处。坚持问责并重,必要时可对专题询问意见办理落实情况进行满意度测评,并将测评结果报告党委,作为应询部门年度综合考评和考核选拔干部的参考依据。对于测评未通过的,应发回重新办理并限定日期再次答复,若再次表决仍未通过,经主任会议研究,可启动质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段,以增强专题询问的威慑力。从而构建起“确定议题——问前调研——会中审议——现场问答——交办审议意见——跟踪督办——满意度测评——质询、特定问题调查——撤职”完整链条,实现监督闭环,确保专题询问监督效能最大化。

 5、询问过程公开化,扩大社会影响。人民群众的拥护和支持是人大工作的力量源泉,专题询问的公开度在很大程度上决定了专题询问的成效。应进一步完善专题询问公开制度,拓宽社会公众的有序参与,就专题询问问题公开征集意见和建议,采取网络、媒体直播,或邀请公民旁听等方式,对专题询问工作进行全程全面公开,通过公开透明所产生的舆论支持和社会监督压力,增强专题询问的刚性,扩大社会影响力。

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