关于缓解南京市主城区机动车停车难的思考与对策
文章作者: 文章来源: 发布时间:2018-05-24 浏览数:603 【字体:

环境资源城市建设委员会

 

随着经济社会快速发展,居民生活水平不断提高,汽车消费已经成为国民消费第二大热点,机动车数量急剧增加。汽车在给人们出行带来便利的同时,城市停车难也成为了机动车数量增长的并发症,特别是在大城市中心区域和居民小区,高峰时段与周末出现了一位难求的现象。如何解决停车难,让停车更有效率,更加智能化,成为城市管理亟待解决的问题。本文拟通过对缓解南京市主城区机动车停车难的深入思考和研究,提出一些对策和建议,希望对政府工作起到一定的参考作用,有助于相关问题的解决。

一、停车难现状

1、商业区停车难。以新街口商圈为例,据不完全统计,每天进出的车辆约有万余辆,但周边德基广场、金陵饭店、悦荟广场、金鹰、中央、新百、国贸、时代广场、东宇大厦、金鼎商城、中心大酒店等地面、地下停车位共计只有3000余个,远远满足不了停车需求。周末、假期是停车矛盾最突出的时期,新百、中央、金鹰等停车场前道路车满为患,甚至有的车要等1个小时才能进入停车场。

2、旅游景区停车难。玄武湖景区是南京重要的旅游景点,由于周边用地资源稀缺,其6个主要入口、7个次要入口周边的停车位加在一起也才有200个左右。由于处在市中心,每到节假日,停车难成为影响景区交通的重要因素,大巴车、私家车常常把景区周边道路围得水泄不通,五一小长假、十一黄金周等大型节日期间,交管部门会临时封闭玄武门、解放门周边的交通,禁止机动车驶入。与此相似的还有夫子庙景区,其周边所有停车位加起来不超过500个,每到农历正月灯会期间,为了不让周边道路成为停车场,交管部门都会实施大范围的交通管制。

3、部分医院停车难。主城区部分三甲医院存在停车难题,例如南京市妇幼保健院,新大楼建成后有300多个车位,但也无法满足就医停车需求,就医的汽车积压在石鼓路,等待进入停车场的长龙一直延伸到莫愁路。南京解放军总医院门前的中山东路上,每天一大早就排成了汽车长龙。

4、学校周边停车难。学校停车难具有普遍性和潮汐性,主城区内绝大多数的中、小学校、幼儿园没有配建停车场,上、放学时间段内,学校门口及周边道路两侧不仅停满了接送孩子的汽车,造成人车混行,有些车还直接停在外侧的机动车道上,严重影响交通秩序。

5、居民小区停车难。新建小区,例如天水滨江花园小区、金虹花园小区、托乐嘉小区,每10户家庭平均拥有不超过8个车位,在目前几乎每个家庭都至少拥有1辆汽车的情况下,停车位比较紧张。而与此类似的新建小区,在南京目前的楼盘中占到50%以上。老旧小区由于当年建设时根本没有规划停车位,现在只能见缝插针停车,路面、绿化带等一切能停车的空地都被利用起来,即使这样车位的配比也只能达到1:0.2。停车最困难的是经济适用房小区,如银龙花园二期,15户才有一个车位,百水芊城小区17户一个车位。在以上小区,因停车困难而产生的私设地锁、提前占位等不正常现象比比皆是,甚至有的小区为争抢停车位发生了打架斗殴的治安案件。

二、停车难特点分析

1、停车供需矛盾突出。据不完全统计,截至2016年底,南京市主城六区机动车拥有量约100万辆,各类停车位仅有约61万个,按照车辆跟车位配比国际标准1:1.3来计算,南京主城六区停车位缺口有69万个。

2、车位利用率不高。商业核心区停不下,周边停不满。例如新街口商圈,周末期间新百、中央、金鹰、德基广场、悦荟广场、金轮地下停车场处处爆满,一位难求,但同时,一路之隔的石鼓路、沈举人巷、户部街、丰富路等十几个地下、道路停车场停车不足。固定车位利用率低。单位、住宅小区停车位多为固定停车位,也就是某一停车位只对应固定的一辆车停放,即使该车位长期空置,其他车辆也不能使用。尤其在商业区内对外经营的单位停车场,停车资源浪费更是严重。自走车位爆满,立体停车位吃不饱例如,洪武路工人影城隔壁的立体停车库200个停车位,周末、节假日最多也就停到8成,开车人宁愿排长队等着进中央、新百等停车场也难得绕过来停到立体车库。出现以上情况,主要是因为立体停车位普遍较窄,如果操作不当容易造成车胎、轮毂受损,对大多数女性驾驶或者倒车技术不熟练的新手来说,他们宁愿排队进自走车位,也不愿将车停在立体车库。

3、停车难具有潮汐性。这种潮汐性与交通早晚高峰时段重合,早高峰时段,停车难主要集中在商业、办公的主要区域,居民小区内出现大量空置车位;晚高峰时段,停车难就转移到居民小区及周边道路停车位。学校周边的停车难潮汐性呈现时间短的特性,往往是在上学前半小时,以及放学的前后各半个小时的时间段内大量出现。上学时表现为汽车即停即走,放学时会有持续一段时间的停车高峰期,随着该时段结束,车辆迅速消失,道路恢复通畅。

三、停车管理工作方面存在的问题

1、停车管理体制尚未健全统一。目前,我市与停车管理有关的职权分散于多个部门。例如规划制定和验收权在规划部门,公共停车场建设权在各区政府,停车收费定价权在物价部门,与停车有关的行政执法权在交管部门,路外停车场、路内临时停车位管理权在城管部门。各部门之间缺乏协调,信息不能共享,导致停车场的规划和建设脱节,停车执法和管理脱节,难以协调、落实规划用地和资金筹措,难以制定统一的停车产业政策,制约了南京静态交通的发展。

2、车位配比低。根据2015修订的《南京市建筑物配建停车设施设置标准与准则》,主城核心区域商品房和酒店式公寓配建标准下限为0.7车位/户,远低于1.3车位/的国际标准。商贸区的情况与此类似,例如2010投入使用的新百大厦,建筑面积17万平方米,配建地下车位才有区区120个,中央商场建筑面积11万平方米,配建地下车位也才有150个。

3、推进公共停车场建设力度不足。《南京市停车场建设和管理办法》规定,主城区5000平方米以下的地块优先用于公共停车场等公用配套服务设施的完善,但从2017年情况来看,主城区新建路外公共停车场大部分是在原有设施上进行改造的地下停车场,例如春江学校、田家炳中学、南湖体育场、人民中学等人防工程地下停车场,真正利用空余地块规划新建的停车场、停车楼少之又少。根据报道显示,2017年全市计划新增1.5万个停车位,其中约1.2万个是位于主城周边的地铁站换乘停车场,对缓解主城区内停车难没有直接帮助。多年来,南京在交通规划建设中往往重动态、轻静态,忽视城市停车设施的规划建设。在追求城市经济发展的趋势下,公共停车场规划用地较容易置换为其他类型的建设用地,使得本已紧张的公共停车场用地资源更为紧缺。

4、推动停车服务市场发展力度不大。

首先,停车服务市场价格放得不够开宁价规[2014]1号《南京市停车收费管理规定》,道路临时停车泊位的停车收费实行政府定价,公共停车场、对外经营的内部专用停车场和住宅物业管理区域的停车收费实行政府指导价,独立专业机械立体停车场(住宅区域除外)等其他停车收费实行市场调节价。但因为南京目前90%以上的停车场都在实行政府定价和政府指导价的范围内,市场调节价受政府定价和政府指导价的影响较大,市场自主调节价格的作用发挥不出来,对停车服务市场的发展非常不利。

其次,鼓励社会资本投资建设停车场的政策力度不大。目前,社会资本投资建设的专用停车场少之又少。虽然市政府出台了鼓励公共停车设施建设优惠政策,市区两级财政给予奖励补助:地下停车库补助20000/泊位、地上停车楼补助10000/泊位。但政策出台后,社会接受度并不高,其原因缘于停车业是一个投入大、回报周期长的微利行业,现有政策优惠有限。以南京新街口商圈的中泰智能停车场为例,中泰公司投入近4000万元,建成地下三层复式结构,可停放240辆轿车的智能停车场,可获得政府补贴480万元,再核减掉城市基础设施配套费等市权范围内的相关行政事业性收费,实际成本约3000余万元,按目前120万元的年收入计算,需要29年才能收回成本,相对于一般8年的预期投资回报期来说实在是太长了,成为社会资本投资停车服务市场的拦路虎

5、解决停车难办法不多。应对停车难题,目前市、区政府虽然也采取了一些办法,如针对商贸区停车难,提高停车收费标准,加强轨道交通建设;针对旅游景区停车难,在景区周边增建公共停车场;针对小区停车难,占用小区公共道路、绿路建停车位,在小区周边道路设置临时停车位;针对学校停车难,沿校门前道路设置5分钟停车区域,安排交警指挥交通等等。这些办法虽然能暂时缓解一部分停车压力,但都没有从根本解决停车难问题。

6、停车管理方法落后,效率不高。南京市实施道路停车以来,收费措施由手工撕票到辅助POS机收费,2016年以来又增加了自助缴费机、支付宝分别与手持POS机相结合的2种缴费方式,但仍存在信息化、网络化、智能化先进管理技术和手段缺乏,停车场公共信息少,停车、交费等各个环节还比较繁琐,停车管理平台不能很好的与交通执法平台对接等问题,以及逃费不交、私下交易、截留停车款等现象,影响了停车服务和管理的效率。

四、它山之石

1、深圳停车管理机构设置的经验及启示。

经验:深圳市把停车场建设和管理纳入静态交通范畴,该市交通运输委员会下设道路交通管理事务中心,其职能主要有:参与拟订道路交通管理相关政策、规划、标准;承担路边临时停车方案制定,管理道路停车泊位内的停车行为,依法收取道路临时停车位使用费;受市公安机关交通管理部门委托,协助实施与道路停车管理相关行政处罚的事务性工作;受主管部门委托,承担其他利用经济杠杆调控城市交通行为的事务性工作;承担全市小汽车增量调控日常管理工作;承担政府投资立体停车库的建设工作。

启示:加强顶层设计,设置了停车管理的事务性部门,通过参与与停车有关的政策制定、规划设计,以及被赋予的管理职能、受委托的事务性工作,将停车场的规划、建设和管理有效的协调起来,促进了政策规划的落地。

2、深圳智慧停车经验及启示。

经验:深圳采用射频+手机+车位监测器,以射频无感支付为主要发展方向;以手机自主缴费为车主停车付费的重要手段,实现收费透明;利用车位监测器进行自动监控,人均监管停车泊位可以达到80-100个;柔性执法,巡管人员接受后台指令后,到指定位置完成违章拍照、罚单处理等流程,不进行现场的罚款、锁车;信息共享,与深圳市交通运输委交通运行指挥中心、市交警违章处理平台等系统衔接,实现停车信息资源的充分共享。

启示:深圳通过物联网技术,不仅实现停车服务、管理的智能化,减少了管理人员,提高了管理效能,而且将管理信息与交通执法平台对接,实现了管理与执法的有效对接。

3、浙江金华解决老旧小区停车难的经验及启示。

经验:一方面通过老旧小区改造增加停车设施,另一方面,政府规划部门在老旧小区附近建设公共停车场,推广分时、错时停车等,缓解老旧小区停车难问题。

启示:解决老旧小区停车难应坚持小区内和小区外两条腿走路的方针。

4、苏州市一小区开设共享车位的经验与启示。

经验:进入小区公众号,空闲车位的价格、位置一览无余,一键下单发布很便捷。这就是小区实行的固定车位空闲时间流转制度。对于有需求的车主来说,他们可以短时停放,解决了停车难,而对于闲置车位的业主来说,空着也是空着,还能赚点停车费,可以说实现了双赢。为了保证共享车位系统的有效性和服务性,业主发布的短租消息由物业统一审核,价格不得超过小区临停价格。而租到车位的共享车主要进入小区,只需提供手机记录,便可以得到物业协调。

启示:运用网络实现住宅小区车位共享是解决小区停车难的一个好办法。如果能将共享停车从住宅小区推广运用至全市,将大大提高停车位的使用率,有效缓解停车难。

5、日本商业街道建设小型立体停车场的经验及启示。

经验:在日本很多商业街道路两侧的各式店铺里往往都会夹杂上主营停车业务的店面,门面不大,只能保证一辆车的进入。但是,在这个小门店的上方或者下放却是立体化的停车设备,车辆进入店面后电梯将自动把车辆送至指定的位置摆放。而每一个可以用来停车的地方,都会被巧妙的规划上好几个停车位,而且还能够保留人行道的存在。

启示:小型立体停车场与大型停车场相比,具有投资少、灵活性强、占地面积小、便于满足车主就近停车需要的优点,非常有利于推进停车服务市场化,值得大力推广。发展这种停车服务新模式需要政府在政策、规划、管理等方面出台配套政策,鼓励和规范该行业的发展。

五、解决停车难需处理好的三个关系

1、政府主导与市场主体的关系。停车难不仅关系到市民生活品质的提高,还关系到城市的正常运转秩序,甚至还影响到城市的整体形象,不管从为社会提供公共产品的责任,还是从城市管理能力来说,政府都责无旁贷,应在解决停车难问题中起主导作用。同时,停车难更是市场需求问题。因此,必须站在城市治理的高度,发挥市场的主体作用,在政策引导下,从供给侧和需求侧同时发力,才能推进这个难题的解决。

2、停车治理中供给与需求的关系。解决停车难当然要在供给侧发力,增建停车位、提高车位利用率、提高管理效率等是主要方向。但因为停车难是个需求问题,仅靠在供给侧发力是不能解决根本问题的。例如,2014年至2017年,南京计划建设公共停车场74处,新增停车位2.8万个,同期,南京汽车拥有量从170余万辆迅速飚升至220余万辆,南京主城区的停车位缺口也从28万个,增长到69万个。参考交通经济学里的当斯定律Downs Law,我们可以得出:在政府对城市停车不进行有效管控的情况下,更多的停车位只会诱发更多的停车需求,而后者总是倾向于超过前者。因此,解决停车难不仅需要增加供给,更需要政府在需求侧发力,综合运用多种管理手段,因势利导,用绿色出行方式代替驾车出行,降低市民的停车意愿,统筹推进停车难问题的解决。

3、设置道路停车位的利与弊的关系。在道路两侧施划临时停车位,优点是可以缓解停车难的压力,也可以满足业主临时停车的需求,但同时停车位侵占非机动车道也会扰乱正常交通秩序。尤其是一些支路街巷设置了停车位以后,本就不宽的道路变得更加窄了,行人、非机动车、机动车混行,交通秩序混乱,极不安全,群众意见很大。因此,设置道路临时停车位,在当前可以作为缓解停车难的补充措施,在道路条件允许的地段适当设置,但应控制其规模,并逐步减少。

六、思考及对策

1、坚持两个原则”“一条思路

首先,坚持政府主导的原则。即政府要充分发挥能动性,采取出台政策、制定行政法规、规章、制定和落实规划等手段,统筹机关、企事业单位和社会团体等社会各方面力量,合力解决停车难。

其次,坚持市场主体的原则。要充分发挥市场这只无形的手的力量,引导市场各要素合理配置到停车领域,用市场的力量推动停车难问题的解决。

再次,坚持增建停车位与加强停车管理统筹推进的思路。要以增加配建停车位为基础,以发展立体停车为主要方向,以道路停车位为补充,以解决小区停车难为主要突破口,加强医院、学校、旅游景区,以及公共活动场所公共停车设施的规划和建设,以信息化提高停车各环节效率,通过市场、政策两种手段合理调节汽车发展和使用,统筹推进停车难问题的解决。

2、完善停车治理体制机制。

首先,理顺停车治理体制。建议在市城市治理委员会下设城市停车管理事务中心,其部分职能包括:参与拟订促进停车服务市场发展、停车管理的相关政策,参与拟订停车场发展的五年规划和年度计划;承担路边临时停车方案制定;建设、推广全市统一的智慧停车信息服务和管理系统;受主管部门委托,承担其他利用经济杠杆调控城市停车行为的事务性工作;承担全市小汽车增量调控日常管理工作;承担政府投资公共停车场的建设工作。

其次,健全停车治理机制。建立停车治理工作协调机制,由城市治理委员会牵头,定期召开联席会议,协调发改、规划、财政、物价、住建、人防、安监、交管等部门共同研究存在问题,全力推进停车难问题的解决。

3、大力推动停车服务市场化深入发展。

首先,增加停车设施的土地供应。市政府应将解决停车难题作为为民办实事的重要举措,加大主城区停车设施的规划和土地供应,尤其要增加旅游景区、商业区等公共活动场所,以及居住集中区内的停车设施的规划和土地供应。不仅要增加公共停车设施的土地供应,而且应把更多的停车设施建设用地投放到市场中。

其次,逐步放开停车服务价格。逐步缩小政府定价、政府指导价范围,道路临时停车位可采取政府定价,公共停车场、住宅物业管理区域的停车收费可实行政府指导价,具体价格可在政府推荐上下30%内浮动,对外经营的内部专用停车场、独立经营的其他各类停车场都应实施市场调节价,根据市场供需关系自主确定停车收费价格。

最后,提供更多优惠政策。对投放进停车服务市场的招、拍、挂地块实施限价,降低停车服务行业的土地成本。精简审批流程,缩减审批时限,取消相关行政事业性收费,给予税收减免,提高对机械和立体停车泊位建设一次性奖励额度,允许立体停车库建设项目设置广告位、相关配套增值服务来增加收入来源,鼓励社会资本投入停车服务市场。

4、多措并举解决停车难现象。

首先,提高新建建筑配建停车标准。继续修订《南京市建筑物配建停车设施设置标准与准则》,将新建商品房和酒店式公寓每户车位配比下限调高到1车位/户,保证主城区内每户家庭至少拥有1个停车位。将主城核心区商业设施、大型超市、三级医院每100平方米建筑面积配建车位下限由0.5个、0.6个、0.8个,分别提高至0.6个、0.7个、1.0个。通过以上措施弥补过去城市建设中的欠帐。

其次,大力发展立体停车。相对传统停车场而言,立体车库在空间利用率、占地面积、建设周期、投入成本、停车效率及智能化等方面具有诸多优势。例如,机械式立体停车库的占地面积约为传统平面停车场的1/25-1/2,但空间利用率比建筑自走式停车库提高75%以上。修订鼓励公共停车设施建设优惠政策,提高公共停车设施建设中对立体停车泊位的奖励额度对已建成小区改造、新建机械立体停车库,可参照立体公共停车场建设奖励额度给予一次性补贴鼓励支路街巷沿线商铺改造为小型立体停车场,鼓励主城区内绿地游园地下改造为立体停车场设立停车设施建设发展基金,对参与立体停车场建设的企业提供低息贷款充分发挥开发性金融作用,鼓励金融机构、融资租赁企业创新金融产品和融资模式,扶持20个泊位以下小型立体停车场的建设。鼓励有关企业带资或垫资参与住宅区立体停车场建设,由停车设施提供企业向以设施提供为辅、以停车服务为主类型企业转变。

最后,拓宽停车设施建设空间。对不便建设立体停车场的,例如大多数的老旧小区,可以增加该小区周边商业等设施停车位配建比例,或者将小区周边绿地游园、广场改造为地下公共停车场供小区居民有偿使用中小学校、医院及其他客流集中的公共场新建、改建、扩建充分利用操场、广场、绿地等地下空间建设地下立体车库,既解决了停车问题,又不会影响地面的正常功能。如条件允许,应当在项目用地内设置落客区,用于机动车临时停靠上下乘客。交管部门应当在客流集中的公共场所周边道路设置用于上下乘客临时停靠专用车位,车辆不得长时间占用。

5、运用互联网等新技术提高停车各环节效率。

首先,建设智慧停车服务管理系统。采用射频+手机+车位监测器的服务管理方式,以射频无感支付为主要发展方向,以手机自主缴费为车主停车付费的重要手段,实现远距离自助支付。以车位监测器作为车位状态监管的辅助工具,违章停车、欠缴信息将与交管部门实现同步对接。开发手机智慧停车”APP,实现车位搜寻、车位预订、实时引导、停车付费、违章提醒等多种服务方式集成,减少车主寻找停车位和排队付费的时间。该项系统不仅适用于道路停车泊位,也可以覆盖到地面、地下停车场,它的投入使用将大大增加停车管理的透明度,减少管理成本,提高车位利用率。

其次,推广建设智能停车设施。采用AGV机器人运载系统+车费自主支付系统(或以微信或支付宝完成车费支付),车主只需要将车停放在指定位置,由机器人完成停车、取车的所有环节。这种系统简化了找车位、倒车入库、现金支付、排队出库等停车程序,极大方便了那些倒车技术不熟练的开车人。这项技术已经在北京五棵松、南京状元楼等多个停车场得到了应用。

最后积极发展共享停车。逐步对全市停车场进行信息化改造和升级,在手机智慧停车”APP平台上,开发全市统一的停车信息平台,最大程度地实现停车信息互联互通。该信息平台的投入使用将为公众出行停车提供停车位出租、车位搜寻、实时引导、智能支付结算等停车全流程服务,实现错时共享,提升停车体验。鼓励社会企业开发以网络、手机为客户端的共享停车软件,鼓励住宅小区、单位内实施共享停车。

6、通过市场、政策两种手段统筹调节停车需求。

首先,采用市场手段调节停车需求。大力发展公共交通,特别是发展以地铁、轻轨为主的轨道交通,连线成片、织片成网,辅之以公交汽车、公共自行车、共享单车等,在主城区形成快速、便捷、便宜的交通网络,让驾车出行成为市民的次要选择。大力推动汽车租赁行业特别是共享汽车产业的发展,出台保证汽车租赁市场健康发展的政策、行政法规等,引导市民以租车出行代替购车出行。逐步放开停车服务价格市场需求决定价格,让市场这只看不见的手引导市民理性选择出行方式。

    其次,采用政策手段调节停车需求。如果说拥有家用轿车是社会发展赋予每个家庭的基本权利的话,那么第二辆家用轿车就远远超出了这一需求范围。如果任其发展,我市的汽车拥有量将达到惊人的400余万量,那是南京的现有资源无法负担的。因此,南京市应尽快出台规定,限制第二辆家庭用车的上牌,有效控制汽车拥有量的爆发式增长。合理规划主城区的医院、学校、商场、超市等公共配套设施分布,降低城市开发强度,将主城区过度集中的部分功能转移到周边城区,缓解停车压力。在停车缺口减少的情况下,逐年减少道路停车泊位,同时加大交管执法强度,让停车行为逐步走上规范道路

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