——以南京市秦淮区为例
大光路街道人大工委
【摘 要】本文以秦淮区养老服务的做法为例，对养老方式存在的问题及原因进行了深入分析，并借鉴国外先进经验和国内城市先进做法，立足我国基本国情，试图探索一条多元化社会养老之路，为秦淮区老年福利制度的制定和实施提供思路或参考意见。
【关键词】老龄化 社会养老 问题研究
我国已经进入老龄社会，老年人口基数大、增长快，特别是随着家庭小型化的发展，社会化养老的需求迅速增长。但长期以来，我国社会福利由国家和集体包办，存在政府重视不够、投入不足、服务水平参差不齐等问题，难以满足老年群体对社会化养老日益增长的需求。为此，促进老年群体与其它群体和谐相处，是构建社会主义和谐社会的重要内容，是社会文明进步的重要标志；妥善处理人口老龄化问题，关心老年人的需求，加快发展老年服务业，也有利于维护家庭关系的和谐稳定；加快发展养老服务业，建设一个完备的具有中国特色的养老保障体制的同时，可以促进相关行业的发展，拉动经济全面增长，为社会创造更多的就业机会，提高人们的整体生活质量和水平，促进社会和谐。
二、秦淮区老龄化状况与社会养老的现状
1、秦淮区老龄化状况。秦淮区2010年60岁以上人口144620余人，其中60—69岁的122800余人，70—79岁21761余人，80岁以上老人为13210万人，百岁以上的老人20余人，空巢、独居老人愈3万5千余人。到2012年底，秦淮区60岁以上的老年人口159572万人，其中60—69岁的137366万人，70—79岁的33645万人， 80岁以上的15561万人，百岁老人有33人，老龄人口占全区总人口的21.65%,空巢、独居老人愈4万余人。三年每年递增达5%，老龄化趋势非常严重。
2、秦淮区社会养老的现状。秦淮区养老服务工作得到了国家民政部老龄委的高度评价，获得了全国老龄先进单位、“全国养老服务示范活动示范单位”。主要特点就是坚持以“服务、保障、维权”为抓手，不断完善养老、医疗、教育、文化、帮困等老年社会保障网络，打造品牌，提升亮点，实现了老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐“六个老有”工作目标，在机构养老、社区养老、居家养老工作方面取得了实质性的成效。
一是落实老年优待政策，满足老人养老服务需求。一是通过政府购买服务、社会组织运作的方式，为全区33000户左右的老年人提供援助服务。为全区3400名困难独居老人办理政府买单的居家养老上门服务，并对全区60岁以上的困难独居老人实现政府买单上门服务的全覆盖，为9800户老人办理了政府买单的“安康通”紧急呼叫援助服务；对全区老年人实施了“人寿民安”老人关怀工程，由政府出资为3204名困难老人、重点优抚对象、高龄老人购买了“意外伤害险”和“意外伤害住院津贴”；二是为全区老人提供周到服务。为全区老年人免费办理《南京市老年人优待证》、《江苏省老年人优待证》，为80周岁及以上老年人发放了“尊老金”。三是丰富老人精神文化生活。建立健全区级三级老年活动网络，充分发挥街道、社区老年大学、老年艺术团队、老年人协会等老年社会组织团体功能作用，利用街道社区老年文体辅导站、老年活动中心，长年开展丰富多彩的文体活动，做到月有活动，季有比赛，年有大型演出，每逢元旦、春节、元宵、重阳等重大节日，组织老年人进行秧歌、健美操、揉力球、腰鼓、太极拳剑、门球等表演和比赛。
二是强力推动机构养老，满足老人多元化需求。政府依托全区现有老年福利机构为“三无”老人入住提供全部供养，并对老年机构进行统一打造。从而使养老机构达到外观形象统一、服务标准统一、品牌理念统一，为住寓老人提供真情、关爱、温馨、祥和的服务。积极扶持发展特色养老机构，依托社区医疗机构扶持发展医养结合的老年康复养老机构，大力发展社区医院老年康复病区。打造和全面推广秦淮区特有的“公办民营”模式，将政府、街道办的老年公寓提档升级后，结合省市福利机构管理要求，制定区级规章制度、管理规范、监管标准，交给管理经验好、服务能力强、群众口碑好的的民营企业家经营和管理，全面提升了秦淮区为老服务品牌和形象。
针对我国老龄化状况和养老现状，发现因我国老龄化状况逼人，养老状况堪忧，养老服务中问题十分严重，如果不将问题进行系统归纳和系统分析，查找出原因，我国的养老工作将会非常糟糕，从而会引起社会问题，引起社会矛盾，影响社会和谐。下面就我国和秦淮区的养老工作中存在的问题及原因进行分析，希望通过问题梳理和原因分析，能找出解决问题的办法。
三、秦淮区养老方面的主要问题及原因分析
近年来，秦淮区养老工作尽管取得了一些成绩，但是其当下遇到的问题与国内其他城市遇到的问题有着共同特点：养老出现入口居家养老生活水平低，空巢家庭、独居老人面临困境，缺乏人文精神关怀；社区养老政府投入不足，民间投资规模有限，国家出台的优惠政策落实不到位，设施简陋且功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；机构养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出，服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡等一系列问题亟待待解决。笔者对秦淮的养老问题进行了全面梳理，归纳起来有以下四个方面问题。
问题一：政府重视，服务机制不够健全。政府理念还没有完全改变，重管理轻服务，行政化问题还比较严重，对社会组织持不信任态度，习惯了既当教练员、运动员又当裁判员。社会资本和民间资本投入门槛高，政策不够透明，养老服务体制不健全，群众参与热情不高。
问题二：未富先老，困难老人想服务难。秦淮区为老城区，多为国有大中型企业退休职工，退休金低；下放回宁安置重点区，生活保障困难；低保户和边缘群体多，生活主要来源主要是等政府救助；残疾人多，主要也是靠政府帮扶。调查研究发现：一是老人需求多元化；二是老人住不起养老院。
问题三：认识缺失，养老服务信任程度低。一方面是独生子女多，家庭负担重，空巢老人多，子女没有时间照顾老人，希望政府托底；另一方面，老人不习惯或舍不得花钱买政府低偿服务，特别是对福利机构有误解，宁愿呆在家中，导致老人晚年生活孤独；第三，老人对养老院当前的服务不满意，不如在家；第四，服务人员工资低，服务水平很难上新层次。
问题四：缺乏标准，养老服务队伍参差不齐。秦淮区的社区服务在全市、全省乃至全国都小有名气，但秦淮的养老服务还是存在明显不足。一是缺乏统一的管理服务标准，原有也只是国家民政部老龄委下发的纲领性指导意见，在关于政府投入、企业市场准入制、民间组织参与方面存在明显不足，没有科学的统一标准、监管机制不健全。二是政府认识还没有真正到位，财政投入还是不足、理念创新还不够，部门利益重，重经济轻社会管理现象时有发生。三是服务企业、服务人员素质参差不齐，缺乏统一培训、统一考核的评估考核制度。
秦淮区政府针对现实存在的老龄化状况，探索创新了一些养老工作的做法，取得了一些实质性的成果，也受到了专家、政府、老年人的认可。
四、社会养老方面的创新与探索
（一）国外社会养老方面的创新与探索
1、英国社会老龄化创新与探索。
英国政府为了应对人口老龄化的挑战，对国家退休年金和国家卫生服务体系进行改革，将老年社会照料与国家卫生服务整个老年照料系统进行重构。
一是加快退休年金和国家卫生服务系统改革。从20世纪80年代初、90年代初，英国政府开始了依托于社区的照料体系建设。1989年开始推行社区老年照料政策。社区照料白皮书特别强调老年人要尽可能在家中得到照料。2001年的国家老年服务框架NSF已经成为英国老年卫生和社会照料服务的主要法律文件，包括提高老年人独立生活能力整体照料服务，在向老年人提供公共服务和资源的同时，也鼓励加强血缘关系之间的照料和社区照料。
二是健全老年照料系统结构与功能。英国老年照料系统十分复杂和庞大，是由国家级的退休年金制度、国家卫生服务体系和地方政府对照料资源进行分析配置，主要是由社区医疗、护理、照料机构构成。各照料机构和人员要按需向老人提供医疗——护理——照料——康复——家政服务，以老年人实际照料需求为出发点，在科学评估基础上，按老年人经济承受能力，提出合理照料方案，由老年人自主选择。对困难国民，政府提供补贴乃至免费，体现公平与效率以及人性化服务。在职能上按联邦政府职能、地方政府职能、社区服务职能进行分工。国家劳动与年金部和卫生部负责老年人的退休年金和卫生服务体系、社会照料的政策制定和经济技术保障，养老主要解决老年照料的经济问题，对于没有收入的老人，给以养老补助；卫生服务系统（NHS）承担缺额费用。地方政府主要承担服务评估、老年服务信息发布、政府养老资源配置，合约见证，服务购买等。并以公正、合理地配置国家养老资源为主。建立需求评价体系，根据评估结果，决定老年人是应该享受卫生服务还是社会照料或者两者兼而有之。英国除了有庞大的国家退休年金系统、卫生服务体系，除向老年人提供经济、政策、法规、技术支持外，在各社区建有不同的老年照料组织，提供住家照料、日间照料、住院生活照料和护理照料，送餐、修脚、喂饲、户内和户外活动等。老年人在社区得到的服务有免费、优惠价、市场价服务。对于经济特别困难的老年人由政府购买服务。
三是以家庭作为老年照料系统重点。英格兰的家庭和社区照护服务主要由3个部分组成：英国国民医疗服务部门提供的一些长期护理项目；英国国家社会安全局为残疾人提供的几种津贴形式的保障服务，残疾保障津贴由职业和养老保障部门负责管理；地方委员会在卫生部监督下提供社区卫生保健服务，包括家政服务、个人、成人日托、临时看护以及社区养老院等。家庭护理服务管理与实施主要由地方政府部门负责。地方政府可独立提供照护服务，也可联合私立的或志愿者机构共同提供，费用一般都由政府支出。
四是老年照料系统有完善的评估和监督机制。为了确保服务质量和资源的合理分配，英国在老年照料服务系统的设计过程中，明确老年人申请护理照料服务前必须经过需求评估：是否真的需要照护和援助；是否涵盖了所有私人的或社会的需求；向何处寻求合适的援助；分析不同照护类型的利弊；被照护者是否能够满意；服务价格是否合理、是否能够承受；如何筹集资金；申请者是否有权国家资助等，如果老年人需要评估，只要打一个电话或上网预约就行。我个人认为，这一照料模式可以在我国经济比较发达、条件具备的城市社区先行先试。
2、美国等欧洲国家社会化养老创新与探索。
美国根据养老机构的不同功能将其分成三类：第一类为技术护理照顾型养老机构，主要收养需要24小时精心医疗照顾但又不需要医院所提供的经常性医疗服务的老人；第二类为中级护理照顾型养老机构，主要收养没有严重疾病，需要24小时监护和护理但又不需要技术护理照顾的老人；第三类为一般照顾性养老机构，主要收养需要提供膳食和个人帮助但不需要医疗服务及24小时生活护理服务的老人。其社会化养老最为显著的特点是政府机构不直接办养老机构，而是由民间组织和个人办养老机构，政府通过向民办养老机构购买服务的方式，为低收人老年人提供养老服务。
荷兰属于欧洲发达的工业化国家之一，该国的各项福利服务保险项目中，最著名的是AWBZ老年照料基金计划，AWBZ的经费主要支出项目为养老福利设施的补偿和老年人照料服务的资助。根据规定，新建养老机构60%的经费由AWBZ提供，其余由建造者自筹。同时，一些社会福利机构在日常运作过程中，AWBZ也给予60%的经费支持。该国为老年人服务的机构，全部由私人基金会运作，政府根据有关规定对其进行资助。
（二）国内发达城市地区社会养老创新与探索
1、北京机构养老公办民营受欢迎。民办养老院成本过高，要解决这样一个问题，中国的养老院未来应该多发展“公办民营”模式。比如在小区里多建一些养老院，然后让比较优秀的养老院和管理团队来经营。这样，一方面服从市场原则，同时承担社会义务，拿出一定的床位留给“五保户”、“军烈属”这些需要特殊保障的老人。对这样的养老院，政府还有一定的监管责任在里边。经营这一块完全委托给社会力量(专业的组织)去经营。采取委托经营和合同承包的方式。事实上，“公办民营”养老模式也是国际社会福利服务的主流趋势。为了改变传统养老院由政府包建包管、财政高额补贴的管理模式，北京市在最近几年也在学习国外的管理模式，并对“公办民营”模式做了一些探索。2006年，在北京市民政局备案的“公办民营”养老服务机构就已经达到了19家，在数量上占到了全市公办养老服务机构总数的8.3%，涉及房山、通州、丰台、门头沟、昌平、海淀、朝阳等7 个区县，床位总数2416 张。政府只做一个资源和服务的提供者及市场的监督者，不是既做裁判员，又做运动员，又做教练员，政府就不应该是市场的经营者。
2、浙江省养老机构成功做法引起社会各界的高度关注。浙江省遵循市场经济规律，在鼓励民营资本参与兴办养老机构，推进养老服务产业化等项工作中，进行大胆探索，创造了多种养老机构经营模式。
国家或集体兴办：温州的红景天养老院是由街道开办的，为充分发挥投入的国有资本效能，提高治理和运营水平，获取最的大经济效益和社会效益，让入住老年人得到最好的照料，享受最好的服务，主管部门采取了产权与经营权分离的方式，公开招聘经营治理人员。招投标结束，双方签订合同。中标方在满足五保、特困老人入住(收住五保、特困老人，政府给予补贴)的前提下，招收社会老人入住，享受国家非营利机构所有优惠政策。期间，经营者以租金形式分批向主管部门上交部分经营利润。
民间资本兴办：温州的水心老年公寓是由一对热心老龄事业的下岗夫妇租用闲置的厂房开办的，年租金15—16万元，收住老人70-80位，满负荷运转。年盈余六七千元。此种形式在浙江全省还有很多。奉化的99老人乐园是私营业主王雪飞夫妇卖掉了经营良好的企业，投资1400多万元兴建的全省规模最大的民营老年公寓，所用土地为协议出让。公寓条件较好，现收住100多位老人。台州市崇德山庄由台州著名民营企业九州药业集团出资兴建，政府划拨用地274亩。规划有高档老年人住宅、老年公寓、老年护理院、老年活动中心等，是一个设计超前、功能完备的老年人社区，现企业已投入4000多万元，建设总投资约需3-4亿元。
纵观浙江省兴办机构养老的模式，代表着社会福利机构改革的方向，是盘活存量资产，有效利用现有养老资源，提高资金利用效能有效模式。
（三）秦淮区推进养老模式积极探索
一是深化老龄工作内涵，居家养老取得新突破。针对区老龄化趋势严重的特点，几年来，秦淮区政府政府出资，加大为老服务的投入，政府购买居民养老服务，免费为辖区老人安装“安康通”（手机式、座机式）、政府购买总额达3500万元意外伤害保险，积极利用区社区服务中心（苜蓿园大街112号）5楼的现有办公用房资源，与全国百强家政公司（快易洁公司）进行合作，成立了秦淮区区级居家养老服务中心--“虚拟养老院”，建立了规范管理、信息反馈、服务承诺、激励表彰等制度，形成了高效顺畅的老龄工作机制。
二是创新形式，打造新的为老服务品牌。通过近二十年的不懈努力，秦淮区以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、信息化养老为辅助的养老服务体系基本形成。一是建立秦淮居家养老特色。积极整合区域资源，建成了省级示范性居家养老服务中心3家（3A级），完成区级社区居家养老服务站13家的提档升级（2A），新增10家银发餐桌爱心助餐点，培育了2个“孝老爱亲”特色小区。通过长年开展“快乐晚年精神关爱行动”十大助老活动，当下全区形成了各街道、部门自己的特色和品牌，如五老村街道“天使关爱团”、“邻里亲情叩”；洪武路街道“银发餐桌”、“红丝带”；光华路街道“快乐夕阳”、“银龙大舞台”；朝天宫街道“松鹤驿站”；区妇联“社会儿女”、“社会妈妈”和“巾帼志愿者”等。
通过认真调查研究，查阅大量国内外文献资料，实地走访，对比国内外文献资料、国内外的养老做法，笔者发现，都回避不了一个问题：即在全球都面临着日趋老龄化的今天，各国、各城市，从政府到民间，都在试图解决养老问题，虽然美国、欧洲等发达国家在养老服务方面理念较先进、工作取得了些成效，但是还是在面对老龄化趋势背景下，显得信心不足，问题层出不穷。可以说，老龄化背景下的社会养老问题，这一作为全社会共性问题，确实需要我们全人类要共同研究和思考，在前进中找出科学的解决办法。
秦淮区社会养老服务体系建设取得了长足发展，呈现出养老机构数量不断增加规模不断扩大，养老服务水平不断提高的良好发展态势，但是秦淮区养老服务中存在的问题不容小视，要积极思考和研究，处理好这一点，就会给全国养老服务带来经验。
五、改善养老服务模式的相关思考
当前，秦淮区和全国的各种养老模式仍存在诸多弊端和缺陷，难以与当前的养老新形势、新任务、新需求相适应，比如：居家养老生活水平低，空巢家庭、独居老人面临困境，缺乏人文精神关怀；社区养老政府投入不足，民间投资规模有限，国家出台的优惠政策落实不到位，设施简陋且功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；机构养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出，服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡等一系列问题亟待解决。因此，选择适宜的养老模式，对于当前确保每个老人老有所养具有重要的现实意义。
l、建立多元化的养老服务运行机制。长期以来我国在计划经济体制下，实行的是政府包揽养老机构，这是一种非社会化、非系统化的机制，带来了养老服务规模小、个人参与意识薄弱，供需矛盾十分突出。秦淮区要建立新型的养老服务体系首先要改变区政府包办包揽的旧模式，开辟国家、集体、社会组织和个人的投资渠道，广泛动员和依靠社会力量，建立以社会筹资和政府资助相结合的多层次、多途径的投资体制和社会各界广泛参与的发展机制。其次，改变区政府的管理方式，完善福利机构行业协会，允许社会福利机构按照产业化思路和市场经济规律实行实体化的市场运行方式，从而以良好的经济效益来保证社会效益的实现。政府部门要通过政策制定和服务评估来加强监督，使社会福利机构与政府真正分离，形成政府宏观指导、中介组织中观协调、福利机构微观操作的运行机制。
2、合理确定养老服务的保障体系。老年人中绝大部分为中低收入者，主要收入来源于退休金或养老金，虽有60%的老年人愿意花每月300元支付养老服务费用，但仍低于市场的服务价格。鉴于秦淮区和我国老年人口收入状况呈 “两头大、中间小”的特点，笔者认为秦淮区应该对需要帮助的老年人提供分层次养老服务，即对于高收入者提供按市场价格收费的商业化、全方位的服务；对于中低收入者提供无偿或低偿的、非营利性的服务；对于“三无”对象则提供纯福利性的服务，并以此构筑起以非营利的公益性服务为主体，以商业性的营利服务和纯福利性的服务为补充的格局。同时，随着社会生活的发展，老年人闲暇时间的增多，老年人对养老服务内容项目的要求也随之增加，他们不仅要求得到日常生活的照料，而且还追求丰富的精神生活。因此，养老服务还应建立一批福利设施和服务项目，以真正实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的老年工作方针。
3、大力发展社区老年福利服务。老年人福利问题不仅是一个社会问题，而且也是一个文化问题。选择何种养老模式，取决于它的文化因素在老龄化社会中所起的作用。目前，秦淮区乃至全国大多数老年人依然承袭着“穷家难舍”的准则，把享受天伦之乐作为人生的主要价值观念。老年人居住在家庭，生活在社区，他们熟悉社区的环境，希望在社区得到生活照料、医疗保健和精神慰藉。2001年，国家民政部决定在全国范围内实施社区老年福利服务的“星光计划”，提出在今后2 年内，以满足社区老年人的需要为出发点，以福利金资助为主要手段，充分调动各方力量，大力发掘社区资源，建立社区老年人福利服务设施网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所。同时，社区老年福利服务以无偿或微利低偿服务为主，政府应对服务人员给予一定的经济补偿，保证社区养老服务的充分发展。所以，秦淮区在原有基础上可以更进一步，先偿先试，加大政府投入，切实做好宣传引导和服务工作，贴近老人需求，强化老年福利服务，建立健全多元化养老服务体系。
4、培育一支专业化与志愿者相结合的为老服务队伍。全面提高养老服务水平，满足老年人多样化的生活需要和精神慰藉，其关键之处是要有一支专业、敬业的服务队伍。我国包括秦淮区目前的专业服务人员数量不足，缺乏正规、系统的技能培训，人员流动性较大。因此，政府部门首先应制定一系列有吸引力的职业发展计划，为服务人员提供综合性的培训计划，规定从事老年照料的服务人员必须取得职业资格证书。首先，为鼓励更多的优秀青年从事这一工作，可依托已开设社会工作专业的高等院校，确立社会工作者职业资格论证体系和资格鉴定，努力使人们认识到为老服务不仅是一种谋生的职业，而且具有广阔的职业前景。其次，随着国有企业深化改革和产业结构调整，下岗失业人员不断增多，他们中绝大部分是中年人，有着较丰富的生活经验，非常适合做老年服务工作。政府应支持和鼓励下岗失业人员从事社区服务，实现再就业。最后，大力倡导发展居民间的互助服务，建立“劳务储蓄”制度。明确：现有老年人口，他们既是福利服务的需求者，也是福利服务潜在的提供者，利用 “劳务储蓄”或“以服务换服务”的形式，让准老人或低龄健康老人为高龄和生活不能自理老人提供服务，将服务时间记录、存档，待今后他们需要被服务时，再由别人为其提供服务（已有很多地方在实施）。这种新的服务方式不仅解决了现有中低收入老年人的需要，同时也确立了社区居民间的互济互惠的奉献关系，扩大了社区志愿者队伍，进而使社区志愿者服务制度化、经常化。
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