——南京市秦淮区月牙湖街道人大工作的探索与实践

在街道设立人大工作委员会，把人大的职能向城市基层延伸，为推进基层社会治理、政治参与作出了积极贡献。但在实际运作过程中，由于制度建设不完善、社会认知有偏差、监督授权不明确等因素，其作用发挥受到了限制。月牙湖街道人大工作通过探索，提出了“嵌入性”的新定位，力争做市区人大的执行者、做基层政权的监督者、做人大代表的服务者。

我们在实践中深深感到，自南京市2004年开始全面部署街道人大工委设置以来，有效解决了基层人大工作的“断层”和“脱节”问题，工作成效显著。近年来，街道人大工作在探索中创新、在规范中提高，在服务代表、反映民意等方面发挥了重要作用，为推进基层社会治理、政治参与作出了积极贡献。

    在充分肯定成绩的同时，在实际工作中，我们也看到由于街道人大工委的非代议机构的组织性质，缺乏实质性权力、权力关系模糊、相关法规制度不完善等原因，目前，街道人大工作主要存在着以下三大共性问题。（一）制度建设不完善。虽然地方组织法修改之后，街道人大开始在法律体系中得到初步明确，南京市也开始在《加强区镇人大工作和建设的实施意见》中对街道人大的性质、职责以及编制予以说明，但对街道的工作职责、要求、流程等方面，法律法规仍不够细、不够具体，也未出台专门针对街道人大工作的法律法规，对街道人大履职、尽责缺乏进一步明确的指导和规范。（二）社会认知有偏差。由于街道人大工作起步晚、法律地位不明确，在社会认知中处于边缘地位，与其实际工作中的功能与作用存在偏差，同时由于人大代表名义上不由街道人大直接产生，不受街道人大的监督约束，部分代表在街道人大组织的代表组活动中主动性不强，履职质量不高。（三）监督授权不明确。由于街道不产生人大代表，也不召开人代会，自然也不能形成相应的决议、决定，造成监督主体的缺失。街道一级的依法行政情况，只能依靠区一级人大的“隔空”监督，难以实现监督的实际到位，易形成街道行政工作的监督真空，失去监督效度和力度。

    针对以上实际情况，月牙湖街道人大工委通过认真思考和积极探索，将工作嵌入在街道人大特定的政治网络、群体关系中，明确其在特定网络中的“嵌入性”定位，厘清关系、找准方向。我们将街道人大工委定位为：

（一）做市区人大的执行者，构建人大工作完整体系。市、区人大常委会作为地方国家权力机关，依法承担的工作面广量大，但由于其机关人员相对偏少，许多工作难以深入到基层。街道人大工委作为市、区人大的执行者，一方面使常委会联系、监督的触角更能接触到基层，接触到群众，实现人大工作自上而下的全面贯通；另一方面也有利于推进人大常委会决策的科学化。

（二）做基层政权的监督者，推动基层社会治理进程。在街道设立人大工委最根本的目的是要代表人民群众，加强对公权力的制约和监督，推进基层政权的民主化、法治化。街道人大工作机构既要支持街道工作，更要积极大胆开展监督，依靠常委会的支持，有效发挥监督效能。通过加强街道人大工作和代表活动的开展，把常委会的监督、代表的监督和群众的监督有机结合起来，拓展人大监督的渠道，丰富人大监督的内容，使监督工作进一步延伸和深化，从而将人大监督权真正落到实处。在实际工作中，在参与中监督，在支持中监督，帮助促进各项工作。

（三）做人大代表的服务者，推进公民有序政治参与。街道人大工委主要职能之一就是服务代表，组织代表在闭会期间联系选民、服务选民并接受选民的监督，代表是辖区内群众诉求的反馈者，街道人大工委应加强代表联系与服务选民的工作，使选民的利益诉求能够通过各级代表在相应的国家治理平台上得到表达。街道人大工委通过协助代表接待选民、组织代表开展视察、检查和调研活动，有利于对民意的减压、疏导，与相关部门协调，尽可能将问题解决在基层，从而使公民更加理性，关系更加和谐。

为了实现以上的工作定位，月牙湖街道人大工作积极实践以下发展路径：

（一）完善制度，规范落地。制度化、规范化是实现“嵌入性”定位的基础。月牙湖街道人大工委先后制定了人大工委工作规则、主任职责、委员例会制度等5项内部管理制度；完善了代表组活动制度、联系选民制度、述职制度、学习制度等7项代表履职及其自身建设方面的制度；修订了参加街道党工委会议、列席街道办公会议制度、参加区人大常委会和主任会议制度等4项人大工委与街道、区人大深度融合制度。初步形成了以内部管理制度为基础，代表活动制度为主体，融和参与制度为保障的街道人大工委履职的制度体系，并且通过签到表、活动记录表、活动反馈表、定期检查表、定期汇报记录等载体，实现制度、规范的有效落地。

    （二）服务代表，助力民生。围绕代表开展工作是实现“嵌入性”定位的主体。一是融合平台，反馈常规化。街道人大工委在“人大代表之家”设立代表接待选民处，并与民生工作站相结合，将代表分为8个组安排进所在社区，按每季度进社区不少于1次的标准开展代表定点接待选民活动，发动代表深入挖掘群众需求，梳理矛盾问题，力争“月月有心，月月有清”，实现民声反馈的常规化。二是整合资源，建“解忧工程”。街道人大工委利用自身优势，挖掘民生需求，调动代表资源，每年度重点推进辖区1件民生难题的解决，打造代表组“解忧工程”。2016年针对观门口北村逢雨必淹的问题，街道人大工委先后组织代表10人次，深入实地走访调研3次，联名提请建议，引起了高度重视，易涝片区治理被作为区2016年为民办实事“一号工程”。在代表的持续关注和支持下，项目提前施工完毕，成效显著，观门口北村在特大暴雨中未再出现大面积淹水现象，解了百姓之忧。三是多维走访，服务零距离。结合大走访契机，实现街道走访代表、代表走访居民的多向多维走访“常态化”。2016年以来街道走访代表17人次，征询代表建议15条；代表人均走访居民4户，协调推进苜蓿园大街改造规划、苜林巷停车整治等10余个问题，服务群众零距离。四是专业导向，民生大讲堂。街道人大工委根据19名代表的专业定位，将代表分成教育组、环保安全组、人社组、养老组4个专业小组，并依托专业小组打造街道“一街一品”特色，定期开办代表民生大讲堂，计划2017年开展3期代表民生讲堂，进社区为居民普及民生相关知识，答疑解惑。

    （三）规范监督，增强实效。街道人大工委通过组织代表和协助常委会开展监督是实现嵌入性定位的关键。一是增强“双定”监督效能性。街道代表组围绕“视察和检查秦淮区人民法院司法安全和司法体制改革的相关工作”的主题开展定向定点视察检查活动，两年间总计开展活动7次，参与代表70余人次，提出代表建议9条，被采纳落实9条。街道人大工委积极邀请有专业特长和主观意愿的代表，跨组参加双定活动，通过走访座谈、集中视察、旁听庭审等多种形式，利用短平快的沟通反馈机制、定向定点的长效追踪模式，增强督办实效，从而实现“法官进社区”等司法便民活动的实现和法院内部“审判学习日”的改革落实等。二是加强预算监督全面性。街道代表组在常委会授权下，对月牙湖街道预算开展全方位的过程性监督，从街道预算编制环节到预算草案预先审查环节，再到预算执行审查环节，由财务专业背景的代表组成审查小组，采用听取汇报和审查资料的方式，现场询问、现场答复；由街道人大工委委员落实跟踪回复，确保科学预算，尤其关注为民服务专项资金的统筹编制。