环境资源城乡建设工作委员会

    秦淮区是南京的老城区，辖区内2000年以前建成的老旧小区、散落楼幢（以下简称老旧小区）面积达1500余万平方米，它们设施陈旧，缺乏必要的物业服务，居民生活非常不便。据了解，近一年半以来，民生工作站收集到涉及老旧小区管理问题的民生事项有3600余件，占总数的64%。区人大常委会高度重视，组织环资城建工作委员会多次赴住建（房产）局、街道、社区调研，现场察看老旧小区物业服务情况，广泛收集各方意见，形成以下调研报告，藉此为区政府施政提供参考，促进秦淮区老旧小区管理创新取得新突破。
    一、秦淮区老旧小区管理现状
    （一）全区老旧小区基本情况
秦淮区现有老旧小区共计880处，面积1562万平方米，其中已封闭小区454处，面积1204万平方米，未封闭小区198处，面积210万平方米，散落楼幢228处，面积148万平方米。
    （二）老旧小区物业服务情况
据初步统计，在老旧小区中，采用市场化方式引进物业公司实施管理小区135处，面积494万平方米，占总面积的31.6%，没有实施的745处，面积1068万平方米，占总面积的68.4%。在未引进市场化物业管理的老旧小区中，采取“准物业”服务方式的有515处、888.21万平方米，占总面积的56.9%。
    1．由产权单位自管的小区。共67处，面积约143万平方米，由原产权单位派人管理，提供大门值守、卫生保洁、秩序维护、投诉报修等服务。
    2．由房产经营公司管理的小区。共40处，面积约210万平方米，性质为政府拆迁安置房、产权置换房和房改房，由政府指定区属房产经营公司实施管理，按0.2元/平方米•月标准收取物业管理费，提供大门值守、卫生保洁、秩序维护、公共部位简单维修等基本服务。
    3．由街道“两站一中心”托管的小区。共324处，面积约407.32万平方米，多为原产权单位改制、破产、弃管的小区，由街道“两站一中心”（物管矛盾投诉调解站、物业应急维修服务站、物业服务中心）实施托底管理，以有偿形式提供大门值守、卫生保洁、秩序维护、投诉报修等基本服务。
    4．居民自我管理小区。共84处，面积约127.89万平方米。居民成立业主委员会或居民自治小组，主要以自筹的经费聘请人员提供大门值守、卫生保洁、秩序维护等服务，实施自我管理。
其他未实施任何物业服务的小区有230处，面积约179.79万平方米，占总面积的11.5%。
    （三）政府履行职能情况
根据宁政发[2009]284号《南京市加强住宅区物业管理的实施意见》（以下简称〈实施意见〉）精神，实行区政府、街道分级管理。区政府负责制定物业管理政策措施，区物业管理行政主管部门负责行业的指导监督、人员培训、物业管理工作考核等相关工作，街道、社区是住宅区物业管理工作的实施主体，主要负责将住宅区物业管理工作纳入社区居委会工作的重要内容，融入社区综合管理，检查考评物业服务企业服务质量，牵头业主大会召开和选举，指导和监督业主大会、业主委员会日常运作，并对不具备市场化条件的住宅区提供基本的有偿服务。
    2009年以来，区政府先后出台了《关于加强秦淮区住宅区物业管理工作试行方案》、《推进无物管小区自治化管理暂行办法》、《秦淮区深化老旧小区管理创新实施方案》等文件，推动下辖街道成立物业办（下设“两站一中心”），落实人员机构、办公场所、工作经费，统一制定相关工作制度，坚持“先行试点、总结推广”的工作方针，通过“以奖代补”的形式每年拨付给街道专项补贴经费450万元，街道每年投入约600万元，区、街两级合计投入该项经费约1050万元。
    （四）老旧小区管理现状
由于秦淮区老旧小区数量多、面积大、底子薄，虽然区政府结合“动迁拆违治乱整破”及迎青奥“大干一百天，环境大扫除”、“再干两百天，环境再提升，管理见长效”等专项整治行动，部分改善了辖区内老旧小区的面貌，但老旧小区管理的薄弱环节仍没有实质性改观。主要表现在以下几个方面：
    一是卫生保洁标准低，小区环境较差。公共区域纸屑烟头随处可见，垃圾箱周边脏、乱，宠物粪便时有出现，楼道内灰尘较多，小广告满布墙壁、楼梯。
    二是公共空间秩序乱，物业矛盾多。小区封闭性不强，闲杂人等随意进出，时有窃案发生；楼道内杂物随意堆放，占用公共空间、私改乱建、随意改变房屋使用性质、违规装修等现象还有发生；汽车乱停乱放，争抢车位、堵塞道路现象时有出现，业主之间、业主与物业公司之间矛盾多发。
    三是公共设施维修不到位。存在绿化不及时修剪，道路破损，配电房、生活水泵等设施损坏后不能及时维修等问题。
    二、老旧小区管理中存在的主要问题及原因
    （一）基础设施老化落后，老旧小区管理成本高
    1．封闭性不强。老旧小区大多是计划经济时代单位自建公房，当时还没有形成物业管理的概念，封闭性还不是小区建设的必要条件。据统计，目前全区已封闭小区占全部老旧小区数量的51.6%，尚有近一半的老旧小区呈开放式状态。有的虽有多幢居民楼构成居民小区，但小区内道路四通八达，缺乏与周边街区的隔离墙体；有的呈孤立分布，或紧邻大街，或深居小巷，基本上呈完全开放状态，居住安全得不到保障。
    2．配套设施老化、破损、缺失严重。由于建造时间早、规划设计标准低，施工质量不高等原因，造成老旧小区基础设施功能无法满足居民需要。道路破损严重，停车位、自行车棚、休闲广场没有配建，地下管网因设计和建设标准低经常出现堵塞、破损，时有污水漫溢现象发生，夜间路灯照明严重不足，居民一些最基本的生活需求得不到保障。
    由于基础设施老化落后，要进行小区物业管理就需要投入资金更新基础设施，维修老化、损坏的配套设施，这些都提高了物业企业的运营成本。
    （二）物业管理费收缴难，物业企业经营困难
    1．居民缴费意识不强。老旧小区中，房改房性质小区约有351处，占总数量的39.8%。这部分居民习惯了计划经济时代单位宿舍服务全包的服务模式，尚未形成花钱买服务的意识。拆迁安置房性质的小区约有25处，占总数量的2.8%。这部分居民中，低收入家庭居多，其中还包括相当一部分的低保户、外来务工人员。由于收入偏低，他们没有交物业费的意愿。
    2．物业费收缴标准低。对于普通住宅的物业管理收费标准，南京市政府2006年出台政府指导价，多层住宅小区物业收费不超过1.25元/平方米•月、高层住宅小区收费不超过1.9元/平方米•月收取。但以实际签约的老旧上区物业管理合同来看，实际收费比政府指导价低得多。以秦淮区为例，老旧小区多层住宅物业费一般在0.15-0.35元/平方米•月之间，高层住宅物业费一般在0.35-0.55元/平方米•月之间。
    3．物业费收缴率低。老旧小区居民物业费缴费意识不强，直接导致物业费收缴率低。据统计，秦淮区老旧小区物业费收缴率一般保持在30%-70%之间，高层住宅小区收缴率稍高，约在60%-80%之间。
    物业费收缴标准低、收缴率低，使物业企业营业收入大打折扣，加之老旧小区基础设施陈旧、老化、破损造成的运营成本的增加，导致物业管理企业经营困难。以双塘街道弓箭坊小区为例，该小区物业费标准为0.55元/平方米•月，收缴率大约在70%左右，物业企业全年物业费收取约25万元左右，支付8名管理服务人员工资、社会保险费约24万元，再加上约4万元的办公经费，如不考虑支出的其他经费，每年亏损约3万元。据统计，目前从事老旧小区物业管理的企业中，70%以上存在不同程度亏损。在入不敷出的情况下，只能通过削减服务人员、减少服务内容、降低服务质量来维持较低的服务水平，这又导致老旧小区物业管理水平的降低。
    （三）小区自治组织缺位，小区自治能力不强
    1．小区自治组织缺位。老旧小区内低收入群体较多、受教育程度相对不高，居民对自身权益的期望值往往过高，而对维护公共环境整洁有序等公共利益兴趣不大；居民中侵占公共利益的现象时有发生，物业矛盾多发；业主对物业管理的诉求呈多样化，很难达成一致意见，这些问题都影响了普通业主参与小区自治的积极性。全区880处老旧小区中，成立业委会、居民自治小组、小区管理委员会等自治组织，实施居民自治的约有342处，占总数的38.9%，仍有538处老旧小区没有成立任何自治组织。
    2．小区自治能力不强。虽然有不少小区成立了业主自治组织，但由于物业矛盾多发、情况复杂、自治组织成员专业知识缺乏等原因，业主自治组织发挥作用十分有限。尤其是在集中民意决策小区事务、调解物业纠纷、推进民主协商机制、宣传法律法规方面，明显力不从心。也有个别小区自治组织由于难以开展正常工作，基本上处于“休眠”状态。
    （四）主体责任难以落实，政府职能发挥不强
    1．社区主体责任难以落实。根据2009年市政府出台的《实施意见》，“街道、社区作为住宅物业管理工作的实施主体，主要负责将住宅管理工作纳入社区居委会工作的重要内容，融入社区综合管理”，“牵头组织业主大会召开和业主委员会选举，指导和监督业主大会、业主委员会日常运作”。 但由于没有明确对社区进行综合管理的行政主管部门责任，受社区准入制度约束，住宅区物业管理进社区工作难以落实。
    2．街道社区职能作用发挥不强。从街道来说，一方面由于街道物业办始终没有解决编制，存在机构难以独立运行、经费保障无着落、工作人员发展受限等问题，一些街道物业服务中心也还没有真正运营起来；另一方面因为受属地化管理考核影响，街道往往采取政府“买单”形式代替有偿服务，助长了老旧小区业主的依赖心理。从社区方面来说，由于小区管理工作尚没有纳入社区主要工作，没有设置分管主任，大多由管卫生的社区副主任代管，重视程度、力量分配与大量物业工作的矛盾非常突出。街道、社区工作人员本身法律政策水平不高与日益增长的管理需求之间的矛盾不断增加，影响了实际工作效果。
    3．政府职能发挥不强。物业管理涉及政府部门、街道、社区、建设单位、业主、物业服务企业等多个主体，权利义务关系复杂。如房屋质量、二次供水、供配电、电梯等公共设施维修都不应在物业企业的管理范围内。又如业主私搭乱建、随意改变房屋使用性质等问题，物业企业因没有执法权，难以改变老旧小区秩序混乱现状。这些都需要政府及有关部门发挥职能作用，加强综合管理，共同改变老旧小区物业管理薄弱环节。
    三、国内其他城市的经验和启示
    北京朝阳区经验：政府投资百万完善了硬件设施，为后期“准物业”管理打下了基础。针对规模大、资源多、管理成本较高的老旧小区，采取居民自管与市场机制相结合的模式，以社区居民互助为基础，发动志愿者为居民维修水电设施，将部分专业服务实施市场化运作，聘请保安人员和保洁公司维护小区的环保和治安，注册了停车公司实施停车管理。对那些规模小、资源有限、管理成本相对较低的老旧小区，采取了居民自管与政府扶持相结合的模式，对停车管理、治安防范等项目进行管理，绿化保洁等部分项目由政府给予适当扶持。
    借鉴与启示：政府完善硬件设施，有针对性采取居民自管与市场机制相结合的模式、居民自管与政府扶持相结合的模式，是解决老旧小区管理的有效方法。
    天津市柳林街东海里小区经验：经过居委会协调，东海里社区的居民决定在小区物业管理上实行“自治”，成立了东海里物业管理委员会，与经过政府统一招标的盛泰物业签订了“准物业管理合同”：居民每户每月缴纳6元钱，盛泰物业提供保洁、保安等服务；物管会代表居民对物业公司的服务提出意见。为了切实维护好居民权益，物管会的居民代表每天排班巡视小区，有问题当场向物业主管指出，每月还会在居委会召开例会，讨论的就是居民反映强烈的问题，会议记录向居民公开。
    借鉴与启示：社区居委会在居民自治组织的建立、在协调物管会与物管企业的矛盾中起到了关键作用。
    上海市经验一：面对街道（乡镇）专业管理人员缺乏、小区矛盾较多、调和困难的现实，上海多个区县都在探索培育和发展社会中介组织，促进物业管理矛盾纠纷化解的新路子。社会中介组织的主要职责是为居民小区业主大会召开、业委会组建、换届提供各类服务，帮助业主调解物业矛盾纠纷，通过政府购买服务的形式参与社会管理。由于独立性、客观性、专业性，社会中介组织在一定程度上能够获得业主的信赖。虹口区新家园事务所自成立一年以来，已在14个居住小区成功开展业主大会组建和换届改选工作。
    借鉴与启示：社会中介组织作为第三方，具有独立性、客观性、专业性特点，对调解物业矛盾、推进小区自治组织建设、日常运作具有特别的优势。
    上海市经验二：对于老旧小区物业费收缴率不高问题，政府引入实力雄厚、诚信经营的物业企业入驻，企业采取试运营三个月内不收费，以高质量的服务赢得业主信任的营销方式，物业费缴费率从之前的不足30%，一下子蹿升至90%以上。政府也努力为企业争取优惠政策，寻求财政补贴和减免税收，保证了企业的正常运转。
    借鉴与启示：良好的服务质量是赢得业主信任的好方法，先行享受服务再缴费是现代企业推销服务重要手段，这对老旧小区居民，尤其对饱受环境脏、乱、差之苦的居民来说非常有效。
    四、促进老旧小区管理创新的对策与思考
深入贯彻十八届三中全会精神，坚持“政府引导扶持、以市场为导向、促进小区自治、加强综合管理、推动地方立法” 的工作思路，是推动老旧小区物业管理创新取得新突破的关键所在。
    （一）始终坚持四个原则，深化老旧小区管理创新
    1．始终坚持以民为本原则。将民生工作与小区管理创新、与社区建设相结合，积极解决群众关注的热点、难点问题，统筹推进与业主密切相关的民生工程，为小区综合治理创造条件。
    2．始终坚持小区自治原则。根据“谁出资、谁受益”社会准则，小区管理的主体始终是业主自身。要始终把提高小区自治率作为主要路径，把小区自治能力建设作为工作的落脚点，引导居民广泛参与到老旧小区管理创新活动中，通过成立业委会或管委会、居民自治小组等自治组织，着力推进小区管理由“代民作主”向“由民作主”转化。
    3．始终坚持市场化管理为导向的原则。就是要以市场化管理为导向，鼓励老旧小区业主按照市场规则与物业企业签定物业管理合同，支持物业企业按照合同规定收取物业费、提供优质服务，加强对小区自治能力建设的指导力度，强化行业监管，促进双方严格履行合同约定的内容。对于违反合同约定的行为，支持任何一方采取法律手段解决。
    4．始终坚持政府指导、监督、扶持并重的原则。政府应从社会管理的角色更多地转换成社会建设、市场监管主体角色，在加快老旧小区基础设施建设的同时，逐步减少街道托管小区数量，加大对社区建设的投入，制定促进老旧小区物业管理市场良性发展的政策。
    （二）围绕老旧小区改造，加快基础设施更新步伐
    老旧小区基础设施老化落后是社会发展的遗留问题，只有加大对基础设施的改造力度，老旧小区才能符合物业管理市场化的基本要求。
    1．提高小区的封闭性，增强社区安全性。符合封闭条件的小区，要尽快建设围墙或围栏，使之与外部街区隔离开来；对面积较大的开放式小区，可根据地理位置、道路走向，采取分割封闭的原则，建立几个封闭式小区；对散落的楼幢，可实施单独封闭；不符合封闭条件的，可通过产权置换、危旧房改造等方式，减少开放式小区数量。
    2．推进基础设施更新，增强生活便利性。通过出新改造、封闭性改造、电梯改造工程等方式，为老旧小区安装小区大门、楼幢单元门、健身设施，建设门卫室、自行车棚，改造病害道路、排水管网、水电设施、电梯等配套设施，恢复小区绿化，规划停车位，为居民生活提供便利条件。
    3．加快出新改造步伐，增强群众幸福感。据统计，全区5年来出新过的小区103处，占老旧小区总数的11.7%，尚有88.3%的老旧小区未出过新，需要加快老旧小区改造出新步伐。要将老旧小区出新工程列入5年发展规划，有计划、有步骤地组织实施。出新范围应包括所有老旧小区、楼幢、院落，对房龄越老的房屋，越要加快进行出新改造。要关注城区边缘居民改善居住条件的呼声，做到城中与城区边缘老旧小区在出新改造计划中相对平衡。
    （三）强化自治组织建设，提高小区自我管理能力
强化自治组织建设是增强老旧小区“自我造血”能力的重要方法，是推进小区物业管理最终走上市场化道路的基础性工作，应加以重点研究和大力推进。
    1．切实将自治组织建设管理纳入社区建设管理范畴。《江苏省物业管理条例》明确指出，“县级以上人民政府应当将物业服务纳入现代服务业发展规划、社区建设和社区管理体系”。区政府应明确社会建设部门是推进小区自治组织建设的责任主体，负责街道、社区建设的组织协调与综合指导工作，将小区业委会、管委会及居民自治小组等自治组织的日常监管纳入社区建设的范畴，制定社区“业主自治组织建设”工作职责，规范业主自治组织日常运作要求、标准及程序；将业主自治工作纳入社区网格化考核体系加以考核。
    2．充分发挥街道社区指导监督作用。尽快明确街道物业办编制和办公经费来源，充实机构人员，加强专业培训，确保独立运行。充分发挥物业办及“两站一中心”作用，完善各项工作制度。街道、社区联合实施投诉受理和联动协调机制，制定参与和监督物业管理的各项制度。落实牵头组织业主大会召开和业主委员会选举责任，指导居民开好业委会、管委会、居民议事会会议，通过民主协商形式解决小区物业管理中的矛盾和问题。监督小区自治组织日常运作，促进小区事务公开，提高自治活动的透明度。通过建立小区业主论坛、市民学堂等平台，加强物权法、物业管理条例等法律法规的学习，帮助居民树立“花钱买服务”的意识。建立起正常运营的街道物业服务中心，对暂不具备市场化条件的住宅区提供基本的有偿物业服务。
    3．积极引进和培育社会中介组织。面对街道、社区专业人员缺乏，小区自治组织建立程序繁杂、日常工作任务繁重，物业矛盾不断增加的现实，要积极引进和培育社会中介组织，通过政府购买服务的形式参与社会管理，发挥好他们独立性、客观性、专业性特点，为居民小区业主大会召开、业委会组建、换届提供各类咨询服务，手把手指导小区自治组织采取民主协商方式决策小区自治事务，或者以外包服务的形式，将物业矛盾纠纷调解、法律法规学习宣传等项事务承包给社会中介组织，以减轻街道、社区的工作负担。
    （四）加强综合治理力度，形成老旧小区管理合力
    小区是城市的一个组成部分，它不仅有物业管理问题，也存在违章搭建等城市管理问题，盗窃、群租、养狗等安全问题，需要政府加大综合治理力度，形成管理合力。
    1．加强综合治理力度。应将老旧小区管理纳入城市综合治理，由政府主要领导牵头，建立民政、房产、城管、公安等部门和街道组成的联席会议制度，将老旧小区自治能力建设、物业行业监管、违章违规行为纠正、小区安全等全部纳入考核体系，实施统一考核。各相关部门和街道要各司其职、同心协力加强老旧小区管理力度，确保人力、财力、物力向老旧小区倾斜。
    2．强化物业管理行业监管。区政府物业管理行政主管部门应切实履行行业监管职责，建立老旧小区物业服务符合投标企业资料库，把好市场入口关。加强对企业规范服务的指导、检查，查实有违法、违规行为的，将按规定给予处罚，并将处罚结果予以通报，计入企业诚信档案。
3．加强物业行业自律管理。发挥行业协会组织的作用，通过服务行为规范和行业监督，物业管理师执业、项目经理（主任）及从业人员的业务培训，积极调解行业内部争议等，规范企业经营行为，促进企业依法、诚信经营，大力推广先服务再收费的经营方式，以高水平的物业服务赢得客户和市场，形成良好示范效应，优化良性竞争的市场环境。
    （五）结合老旧小区实际，实施差异化物业管理
    有针对性采取居民自管、市场化管理、政府扶持三种机制相结合的模式，是提高老旧小区管理水平的有效方法。
    1．已实施市场化物业服务的老旧小区。由街道物业办依据物业管理的相关法规，加强对物业服务企业履约情况实施监督并予以规范。未建立自治组织的小区，在物业合同（协议）将要到期时，社会建设部门、街道应指导社区在小区建立自治组织，为下一步规范实施社会化物业管理打下基础。
    2．相对规模较大、资源较好、管理成本较高，并且未实施市场化物业服务的老旧小区。社会建设部门、街道应指导社区在小区先期成立管委会，促成召开业主大会，确定采取自管、市场化物管或者两者相结合的服务模式，明确服务内容和收费标准，选聘物业企业或服务人员，签订相应合同。小区自治组织负责对物业服务进行监管，街道、社区负责规范自治组织的日常工作，加强业务指导和保障，协调解决业主反映的问题。
    3．相对规模较小、资源有限、管理成本较低的老旧小区。采取业主自管与政府扶持相结合的模式，由街道、社区牵头成立管理委员会或居民自治小组，结合社区志愿者队伍巡防、社区网格化管理等资源实施业主自治，由街道“两站一中心”提供应急维修、绿化保洁等基本服务，以物价部门核定最低价格收取服务费用。
    4．产权单位管理的老旧小区。在街道、社区的引导帮助下，成立自治管理小组，按照“自我管理、自我服务、非营利性、费用均摊”原则，指导产权单位自管。
    （六）积极促进地方立法，推动物管业步入法制化轨道。
近年来，我市规范物业行业发展主要以制定出台部门规范性文件为主，缺乏地方法规的约束，对于破解当前物管行业发展的难题和瓶颈仍缺乏法规基础。尽快制定《南京市物业管理条例》，将推动物管行业步入法制化轨道。
    1．充分考虑物业费政府指导价中的老旧小区因素。因现有物业服务收费政府指导价与老旧小区实际收费价格差距较大，建议在制定物业服务等级标准以及相应的基准价与浮动幅度时，综合考虑老旧小区物业服务平均成本、最低工资标准调整幅度以及消费物价指数变动情况，以提高政府指导价的权威性和适用性。
    2．积极促进老旧小区物业管理市场良性发展。应将为老旧小区提供优质物业管理服务作为物管企业提高资质的必要条件，推动优质企业进入老旧小区物管市场。对老旧小区提供优质服务的物业管理企业，应明确规定给予减免税收、给予补贴的优惠政策，促进老旧小区物业管理市场优胜劣汰、良性发展。
    3．明确遏制业主恶意长期不缴物业费行为的具体办法。业主恶意长期不缴物业费的行为，动摇了小区物业管理市场化的基础，加重了政府的财政负担。应明确规定，对恶意长期不缴物业费的业主，应将其行为记入个人诚信档案。