秦淮作为主城区、老城区，区域由老秦淮、白下、建邺区重组而成，3-4万人/平方公里，人口密度大。其中老年人基数大、占比高、增速快、高龄化。全区60周岁以上人口达到211903人，占户籍总人口的30.79%。80岁以上的老人36566人，占老年人口的17.26%。百岁以上老人达到104人，位居全市第一。空巢老人25792人，独居老人2877人。为应对深度老龄化的趋势以及养老需求供给的结构性矛盾，秦淮在居家养老服务方面率先突破，加强顶层设计、规划统筹和公共投入；民政部门强化牵头抓总、建章立制、考核指导；各街道社区落实属地清单，守牢兜底责任；相关部门履行法定职责，形成支撑合力。通过上下努力和系统集成，基本形成政府主导、社会参与、市场运作、统筹发展、保障基本、适度普惠的养老服务格局，探索形成居家与机构双向渗透、融合发展的秦淮养老范式，获评全域居家和社区养老服务省级创新示范区。

一、主要做法及成效

1、强化组织统筹，增加养老服务供给。一是构建责任体系。制定《秦淮区养老服务发展 “十四五”规划》，建立养老服务联席会议机制，区政府定期听取汇报，协调解决重大问题。区民政局发挥综合协调、督促指导、组织推进的作用，区发改、建设、房产、卫健、应急局等相关单位加强协同配合，形成一体化工作格局。将养老服务发展列入区重点工作目标考核指标体系，定期督查考核。按照“三全三智”模式，在全市率先建成区级养老服务质量指导中心，实现养老服务智能派单、养老安全远程监管、养老需求24小时承接，统筹辖区养老服务资源直达老人。二是强化政府保基本兜底线职能。 2020年财政投入4070万元用于养老服务，2021年投入4587万元，增幅12.7%，福彩公益金占当年支出的69%。按照每百户不少于30平方米的标准，落实新建住宅项目养老服务用房配套建设，在南部新城规划建设红花路、大明路东等4处居住社区中心，养老服务设施总面积达到17000平方米。在全市率先实行 “两无偿一优先”的政策，按照每百户不少于15平方米的标准，通过新建、改建、购买、置换、租赁等方式配置养老服务设施，平均每年增加近10000平方米。加强老旧住宅区适老化改造，市区两级共投资3亿元，实施老旧小区整治项目44个，房屋308幢，惠及居民1.4万户。对既有住宅加装电梯，完成规划审批215部，交付使用178部。三是促进养老产业发展。瑞金路街道利用900平方米的国资用房，引进上海福寿康养老产业集团公司，建设养老创新产业园。朝天宫街道利用3000平方米的国资用房，与宝石花、苏尚等单位合作，打造数字养老产业园。

2、结合区情实际，促进养老服务融合发展。从秦淮资源禀赋及辖区老年人特点和需求出发，探索“居家即机构、机构有居家”双向渗透，医养康养相结合的养老服务新路径。一是强化社区养老服务支撑。建成14个居家养老综合服务中心和58个3A级以上居家养老服务中心，培育、引进社会组织27家，打造10分钟“养老服务圈”，每年开展居家养老上门服务40万余人次。实现有意愿的特困人员全部集中供养，签署“结对关爱协议”， 全面落实分散供养特困人员委托照料服务。将独居老人分为红、橙、绿三类关注等级，安排社区工作者和养老服务组织进行巡访。累计完成2200户特殊困难的高龄、失能、重度残疾老年人家庭适老化改造。探索建设家庭养老床位，对老年人家庭成员开展免费培训，引导子女更好地履行赡养义务。二是提升机构养老服务质量。鼓励社会资本进入养老市场，每年新增养老床位300张，每千名老人拥有养老床位达到45张。开展养老院服务质量建设专项行动，基础指标达标机构数占比100%，在全省率先开展《养老机构膳食服务基本规范》的贯标工作，对全区养老服务机构收费情况进行备案，保证服务收费标准相对稳定，要求养老服务机构在显著位置明码标价公示，主动接受监督。三是创新探索医养结合。在全省率先启动以“政府主导、部门主管、第三方主营、医疗机构主责”为特点的“秦淮网约护理”服务，由医疗机构组织执业护士，采取“线上申请、线下服务”模式，为失能、半失能老人等特殊人群提供“5大类25项”护理服务，实现手机APP和微信小程序下载量1万余例，服务团队272人，20家医疗机构共服务患者4027例，居全省前列。结合家庭医生签约服务制度，为4万余名60岁以上老人提供慢性病管理、互联网健康咨询等服务。推动红十字医院、区中医院、航天医院开设老年医学科，推动区中医院和悦华养老集团签订中医颐养合作协议，推进新建养老机构的护理型床位建设，指导具有内设医疗机构的养老机构开通医保。作为全市唯一的试点单位，率先开展失能人员照护保险工作。针对重度失能老人群体提供基础照料和专业照护2大类18项服务。目前全区已接待咨询4804人，受理申请2766件，开展服务1812人。

3、加强扶持监管，保障养老行业健康有序。一是加强队伍建设。持续开展养老服务管理人员、护理服务人员、营养师、康复师、安全员等人员的专业培训，负责初级、中级养老护理员培训，护理员持证上岗率达到100%，岗前培训率100%。组织区养老护理职业技能竞赛，并选拔优秀选手参加南京市养老护理职业技能竞赛。全面建立养老服务时间银行制度，已建成1个区级时间银行管理中心和104个时间银行服务点，全区志愿者注册数2060人，服务对象3582人，完成服务35170单，在全市实现第一例志愿者时间兑换服务。建立健全区、街道、社区三级银发顾问体系，让老年人及家属能够就近获取养老政策咨询服务。二是强化综合监管。依托应急管理“181”信息化平台和江苏省民政服务机构安全生产管理系统，开展养老服务领域安全生产检查，形成检查、整改、验收、销号的工作闭环。建立“凡补必评、凡服务必评、凡评必挂钩”养老服务评估机制，定期组织第三方专业机构进行综合评估，作为政府购买服务、财政补贴的依据。区级养老服务信息平台与市级平台加强对接，归集各类养老服务机构信用信息，逐步建立养老服务机构信用分制度、“黑名单”制度。开展养老服务领域“双随机一公开”监管，对信用状况、履约能力进行全面判断和评估，对失信主体加大抽查比例和频次，依法限制享受政府补贴资金、税费减免等项目，限制参加政府采购。全面落实疫情防控 “五有”要求，压实养老机构主体责任。三是开展专项整治。将养老服务机构纳入街道网格化监管，开展防范化解养老服务诈骗专项行动，全区养老机构均纳入绿色管理。对64家养老服务市场主体开展风险排查，除“候鸟养老”相关企业已被公安立案侦查之外，未发现存在非法集资风险。

二、存在问题

1、统筹协调机制仍需完善。政府相关部门在养老服务规划、工作计划制定和实施过程中，相互协同和合作有待提高，相关配套政策措施也亟需有效衔接。目前养老服务资金主要靠财政投入，虽逐年加大，但对应加速增长的服务需求仍处于较低水平，且使用效益不够高。市场配置资源作用发挥不充分，社会资本进入在供地、融资、用人、政府补贴等方面营商环境需进一步优化。宣传不够，尤其是对家庭赡养、扶养义务的宣传还不到位，受消费能力和消费意愿的双重影响，老年人的服务市场尚未有效激活，养老服务产业发展处于较低水平。养老服务志愿者数量少，与服务对象、服务机构以及社区之间关系松散，作用发挥不明显。

2、养老服务供需不够匹配。一是养老资源配置与人口结构、实际需求不平衡，老城区服务场地不足，个别街道还未建立综合养老服务中心，部分社区站点未达标，既有服务设施提供文体娱乐类服务比例大，日间照料中心因服务能力不足、安全保障不健全，难以提供日间托养和康复护理等服务，造成资源闲置浪费。老城区养老机构、床位较少，公办养老机构床位紧张，民办养老机构价格过高，同一养老机构内的护理型床位和普通床位结构匹配度不合理。二是养老服务项目与实际需求一定程度存在供需错位，目前养老服务主要侧重于家政保洁和生活照料，需求较大的上门医疗护理、心理慰藉等服务难以得到满足。疫情防控期间养老机构实行封闭管理，亟需改善对入住老年人的心理慰藉服务。同质化、低层次的养老服务供给已跟不上多元化、个性化、高端化的养老服务需求。三是供需双方衔接不畅。一方面老年人找不到服务资源，另一方面养老服务组织找不到需要服务的对象。究其原因，养老服务公共政策宣传不够广泛深入，从问卷调查来看，老人及其家属对养老服务政策及获取途径普遍知晓率偏低。区智慧养老服务平台目前服务人群以政府兜底的老人为主，养老服务组织主动利用平台信息提供服务的意识和能力也比较欠缺，尚未建立起大数据驱动下的养老服务供求机制。

3、医养融合成效有待提升。尽管90%左右的养老机构内设医疗机构，但专业服务能力普遍不高，大部分仅满足于常见病基础诊疗、提供慢性病用药等，与失能、半失能及慢性病并发症、肢体残障康复等专科治疗和护理需求不相适应。部分养老机构、组织虽然在形式上与社区卫生服务中心进行了服务签约，但实际执行率还有差距。家庭医生服务团队由于缺少社工、网格员、志愿者的参与协同，服务流于形式。家庭养老床位尚未形成有效互动机制，还需要整合资源、提高效能，上门诊疗、康复护理等医养结合的服务需求难以保证服务的时间和质量。

4、养老服务能力亟需增强。一方面，对养老服务人员的需求逐年增长，健康照护、医疗护理、心理咨询等专业人才严重不足；另一方面，由于护理人员总体学历不高、年龄偏大，护理岗位工资偏低、劳动强度大、职业发展空间小、社会尊重度不高等原因，护理人员流动性大、来源缺乏，相关职业发展政策和培训还需进一步完善。全区养老服务社会组织较少，且普遍规模小，服务能力较弱，日常运营很大程度依赖政府购买服务和相关政策补贴。创新养老产品服务还比较少，智慧养老产业线上和线下跨领域的应用场景还不多、数据支撑不够。此外法治保障跟不上，比如发生安全、违约等问题，政府、服务组织、老人如何承担责任尚不明晰，制约了养老服务组织的发展，也抑制了老年人的有效服务需求。

三、意见建议

1、依法落实责任，构建多元服务体系。准确界定政府、市场与家庭等不同主体的职责，打造特困、低保、失能老人养老政府兜底、普惠人群保障基本养老服务供给、高收入人群提供商业化个性化服务的综合服务体系。充分发挥市场配置资源作用，综合运用引导性支持和普惠性福利两方面政策，鼓励社会资本进入，大力推动养老服务业发展，加快养老产业园招商引资，逐步形成产业链长、覆盖领域广、经济社会效益明显的养老产业集群。积极引导老年人及其家庭承担养老责任，以高龄和失能老人为主要目标群体，研发相关服务产品，在实现市场破冰的同时，形成良好的示范效应。优化资源配置方向，加大对管理队伍和服务人员的经费投入，提升服务内涵，同时充分考虑财政承受能力，合理引导社会预期，推进养老服务可持续发展。

2、突出需求导向，提升养老服务品质。综合考虑区域老年人口数量、年龄结构和分布等因素，合理布局养老服务设施，通过改建、购买、租赁、置换等方式盘活存量资源，补齐老旧小区养老设施建设短板，不断提升区域内所有老年人服务获取在时间、空间上的便利性。畅通老年人及其亲属的表达渠道，探索建立养老服务需求动态评估机制，为不同年龄阶段、健康状况和生活层次的老人提供个性化的服务，主动顺应养老服务需求逐渐向医疗护理、康复保健、精神慰藉等多元化、高端化发展的趋势，加快研发提供相应的服务和产品，实现从“配餐”向“点餐”的方式转变。推进老年友好型无障碍环境建设，完善家庭适老化改造、康复辅具租赁服务标准，加强养老顾问服务的标准化、专业化建设，为老年人在家庭和社区养老提供更有力的支撑。督促各类养老机构依法经营，推进养老机构标准化管理，完善养老机构公建民营等运行模式及服务管理机制，及时做好养老床位动态调整，健全保障入住老年人身心健康的措施和规范，做实养老服务机构医养结合签约服务，完善医护人员多点执业的激励机制和养老机构医务人员的职称评定，提升医养结合为老服务实效。

3、积极创新探索，增强养老服务效能。依托智慧养老服务平台，打破信息孤岛，横向实现民政、公安、社保、卫健等数据的互联互通，纵向实现社区、街道、区级、市级等信息的上下贯通。加强平台与养老服务供应商之间的对接与合作，通过大数据挖掘和匹配老人服务需求，促进服务的精准对接。消除老龄数字鸿沟，加强智慧平台和养老服务APP等智能服务适老化设计，降低操作难度；广泛开展智能手机公益培训，倡导子女向家中老人普及信息技术知识，帮助老年人掌握并熟练运用智慧产品，提高供需对接效率。探索“物业+”“网格+”养老服务，鼓励引导更多物业服务企业提供普惠养老服务，充分发挥社区网格员、志愿者作用，整合社区医院、消防站、银行、民警等资源，向老年人普及疫情防护、健康医疗、消防安全、预防电信和金融诈骗等知识，让老年人在社区就能享受到贴心的关爱和服务。进一步深化“时间银行”探索实践，完善配套措施，健全长效服务机制，吸引更多志愿者、企业和社会组织参与，鼓励“小老人照顾老老人”，实现志愿服务与有偿服务协作互补。   

4、加强队伍建设，完善综合监管机制。从完善养老服务人才培养、使用、评价和激励机制入手，鼓励引导职业学校加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专业人才，实行养老服务人员免费培训或补贴政策，探索岗位津贴、职业资格补贴、社会保险补贴、评优表彰等形式，逐步提高其经济待遇和社会地位，拓宽职业发展渠道，提升养老服务从业人员的专业性、稳定性和工作积极性。遵循“市场运营、政府监管”的理念，健全完善养老服务全流程闭环监管机制，加强职能部门及街道的协同联动，形成共治共管格局。健全养老服务统一的标准化体系，全面推进行业信用制度，构建动态考核评估机制，建立抽查制度，保证考核评估公正准确。完善养老服务法治保障，规范签订养老合同，明确各方责任义务、违约责任和争议解决方式，减少纠纷发生，保障养老服务行业健康有序发展。