开展市、区两级人大代表联动履职是拓展代表闭会期间活动内容和履职方式、凝聚代表的智慧和力量、增强代表履职合力和实效的重要形式。2013年3月，南京市新一轮区划调整，原白下、秦淮两区撤销，成立区域面积49.11平方公里、常住人口103万的新秦淮区。新区市、区人大代表分别增至76、397名，汇聚了丰富的代表资源。为充分发挥两级人大代表在推动新秦淮经济社会发展中的重要作用，区人大常委会拓宽代表工作思路，积极探索市、区人大代表联动履职的有效途径，取得了较好的成效。本文结合区人大常委会的探索实践，就如何进一步建立两级人大代表联动履职机制，更好地发挥代表作用作一些思考。
    一、市、区人大代表联动履职的做法和成效
    新区成立后，区人大常委会把服务保障代表依法履职、充分发挥代表作用摆在更加重要的位置，积极搭建市、区人大代表联动履职的新载体、新平台、新渠道，形成了上下一心、步调一致、共谋发展、共促和谐的良好氛围。
    一是紧扣中心联动履职。作为南京市的主城区，秦淮区如何实现经济社会科学发展？人大工作如何助推新秦淮迈上新的台阶？区人大常委会认识到，除了利用现有的商贸、文化、旅游等优势资源外，更要充分发挥好区域内市、区人大代表人才荟萃、智力集中的优势。2013年7月，区人大常委会出台了《关于充分发挥人大代表作用为新秦淮建功立业的意见》，激发全区473名市、区人大代表为推动新秦淮建设聚智出力。常委会主动加强了与市、区人大代表的联系，选择市、区共同关注的重大问题，集中力量进行有深度的调研。两年来，代表们先后就“我市主城区危旧房城中村改造工作的主要现状及对策建议”、“加快建设新街口国际商务商贸街区的调查与思考”等6个涉及全市尤其是秦淮区未来发展和民生民利的重大问题开展了联动调研，形成了有较高价值的专题报告，并在《江苏通迅》、《改革与开放》等杂志上刊登，得到了市、区领导的高度重视，有些建议已转化为推进工作的具体措施。驻区的两级人大代表不仅关心、关注秦淮区的发展，而且在不少涉及秦淮发展全局的重大问题上，运用自身的优势和资源，从各自层面发挥重要作用。如：今年6月，瑞金路街道人大工委以“推动瑞金科技创业创新街区建设”为主题，举办了“代表论坛”， 20多名科技行业的市、区人大代表围绕街区的招才引智、扶持政策等方面内容进行了探讨和交流，提出对策建议，为促进区政府科学决策提供了重要参考。常委会还积极支持代表参与对全区重大问题的联动监督，建立了市人大代表参与区人大常委会工作的新机制，坚持每次常委会会议都邀请市、区人大代表共同列席，代表们结合自身工作和专长选取关注的议题，申请列席常委会会议。特别是从收集信息、参加调研到议题审议全过程的参与，较好地整合了两级人大代表的力量，提高了常委会对重大议题的审议质量，激发了监督工作新的活力。
    二是紧贴民生联动履职。根据市人大常委会关于市人大代表联系点工作的统一部署，区人大常委会为63名市人大代表在全区12个街道的63个社区建立了基层联系点，并安排了126名区人大代表以及189名社区群众作为联系对象。活动开展以来，市、区人大代表并肩“沉下去”，采取座谈、走访、宣讲等多种形式，定期到社区接待群众，倾听意见、协调关系，嫁接资源、赞助资金。通过“接地气、聚民智”的活动，市、区人大代表从社区群众那里了解到更多社情民意，同时也畅通民意表达渠道，为群众反映问题提供了“直通车”，促进了宏光路多年不通公交车、扇骨里小区不通天然气、御道街124号小区长期没有直供水、瑞金新村美林养老院门前道路坑洼不平等一批民生问题得到妥善解决，受到了群众广泛赞誉。为进一步密切代表与群众的联系，常委会以“民生工作站”为载体，组织188名区人大代表于每个月的第一个星期六的下午到社区接待群众，31名市人大代表也积极参加到此项活动中。通过市、区人大代表联动接访，社情民意得到及时了解和反映，为群众解决了不少实际困难。如：协调推动富丽山庄小区3120户居民家庭安装管道天然气，解决了居民长达数年的强烈诉求。
    三是紧抓热点联动履职。今年5-8月，市、区人大代表以“迎青奥”为主题，结合“大干一百天、环境大扫除”专项整治行动，联合开展了持证视察活动。15名市人大代表和30名区人大代表持证视察了市重竞技运动学校青奥会场馆的准备工作，并以问题为导向，对科巷菜场机动车停放、自行车占用盲道、箍桶巷43—3号棚疑似违建等问题进行明察暗访，提出整改意见32条，引起了秦淮区政府及其相关部门的高度重视，加快了治乱整破的进度，推动问题得到了快速的解决。常委会建立了两级人大代表联动督办代表建议的新机制，在督办区人大代表建议办理的过程中，邀请市人大代表参与，通过办中跟踪督促、办后追踪问效的完整工作链条，使代表建议办理落到了实处。常委会选择群众反映强烈、社会影响较大的一些案件，组织市、区人大代表180人次，参加了17次旁听市、区法院庭审活动，促进司法机关公正司法。为配合市人大常委会开展对《南京市非税收入管理条例》的执法检查工作，常委会还采取上下联动，邀请市、区人大代表参加执法检查活动，增强了执法检查实效。
    实践中我们体会到，开展市、区人大代表联动履职是增强履职合力、发挥整体效能的一种有效形式。其优势在于：一是有利于两级人大代表工作得到互补互促。市、区人大代表联动履职有助于发挥联动监督的整体效应，形成“同频共振”的工作局面。对于市人大代表来说，开展一些联动的工作和活动，既可从更广的范围和更多的层面得到全面而真实的情况信息，又可使所提意见建议更具扎实的基层基础和群众基础；而区人大代表也可通过市人大代表反映一些属市级职权范围内的事项。二是有利于密切关系形成合力。两级代表联动履职密切了市、区人大代表之间的联系，通过以重大课题为纽带搭建合作平台，便于协同动作、优势叠加，实现了资源共享、力量集聚。三是有利于扩大人大代表的影响。在全区范围内两级人大代表一起行动，力量集中，形成声势，影响面宽，触及度深，不仅产生了推动新秦淮建设的整体力量和重大影响，也便于宣传部门和新闻媒体进行聚焦式的宣传报道，树立人大代表的良好形象。四是有利于促进问题的解决。市、区人大代表通过共同视察、调研、检查，增加了所提意见建议的分量，更能引起“一府两院”及其相关部门的重视，有力地促成问题得到及时全面整改。
    二、市、区人大代表联动履职需要探索和完善的方面
    从实践情况来看，市、区人大代表联动履职已取得了较好的成效。但在如何进一步拓展联动履职空间、丰富联动内容等方面还需要进一步探索和创新。具体是：
    一是联动模式有待完善。市、区人大代表联动履职有多种形式，可采取上联下、下联上、上下联动等形式进行。但目前从区级层面来看，主要采取的是下联上的模式，也就是区人大常委会在具体工作中，邀请市人大代表参与的多，而区人大代表参与市人大常委会组织的调研、视察、检查活动的相对较少。需要在市、区人大代表工作双向参与、双向联系等方面继续探索创新。
    二是联动领域有待拓展。目前市、区人大代表联动履职主要采取调研、视察、执法检查等监督形式，而在开展专题询问、履职评议、对“一府两院”及其相关部门进行工作评议等监督工作中，仍需要进一步拓展联动监督的领域、扩大市人大代表对区人大常委会工作的参与。
    三是联动内容有待丰富。从区级层面来讲，一些涉及群众生活、出行等方面的难点问题，由于受政策、资源等方面的限制，仅靠区级力量难以及时有效的解决，需要整合市、区两级公共资源，推动解决区一级政府无法解决的问题，以在更高层面进行决策和加以推进。如：位置相对较偏的新建小区居民公交出行问题、城中村危旧房改造问题、公共设施配套不完善等民生难题，都是今后市、区人大代表联动工作中需要更多地予以关注和着力的方面。尤其是如何运用法治思维和法治方式，将群众反映强烈的弱势群体养老、环境污染等民生突出问题，通过市人大常委会加强民生领域立法来化解矛盾、解决问题。
    三、对进一步完善市、区人大代表联动履职机制的建议
代表工作是各级人大及其常委会工作的基础和依托，不断加强和改进代表工作也是一个永远没有终点的探索进程。为进一步完善市、区人大代表工作联动机制，需要搭建多层次的联动平台，不断丰富联动内容和形式，切实增强两级人大代表联动履职实效。
    （一）要进一步完善联动机制，形成推动工作的整体合力。现行法律明确规定，上下级人大之间属法律监督和工作指导关系，这决定了上下级人大之间应加强纵向联系和工作联系。因此，建议建立市、区人大常态化的工作联系制度，实现有法可依、资源共享、分工协作、相互配合的工作格局。一是加强联动计划性。代表联动选题要早谋划、早沟通。建议市人大在年初把要求区人大上下联动，共同开展相关的视察、调研、执法检查项目及时通知各区人大，以便各区人大常委会把配合做好相关的内容列入常委会工作计划，并与市人大工作很好地衔接配合。同时，区人大常委会也要主动汇报、接受指导，争取与市人大联合、联动监督，使市、区人大工作内容既相对独立，又呼应一致，保证市、区人大工作的同步性和协调性。二是拓宽选题渠道。一方面以调查问卷的形式面向市、区人大代表征集联动监督内容。另一方面将代表联动监督议题向社会公开征集意见，把涉及全市，特别是各区经济社会发展的中心工作，以及社会热点、难点和焦点问题作为代表联动监督的重点。三是选准联动内容。从市、区人大共同关心的问题以及市、区人大代表反映的共性问题着手，选择较为紧要的事项作为联动的内容，寻求工作上的共同点和切入点，力求使代表联动与发展大局相扣、与群众呼声相应。
    （二）要进一步扩大联动内涵，有效拓展代表履职空间。要坚持对上参与和向下延伸相结合，上下联动，共同发力。一是搭建联动平台。除了组织代表开展调研视察、执法检查、旁听法院庭审等日常监督外，可多方面搭建联动平台。双向参与人大常委会会议——不仅坚持邀请市、区人大代表列席区人大常委会会议，审议中充分听取并吸纳代表的意见。同时，区人大代表也可受邀列席市人大常委会会议。代表专业组联动——目前市、区人大常委会都分别建立了代表专业组。可结合两级人大代表的行业领域、知识结构，发挥代表对本行业接触面广、了解度深的优势，围绕涉及经济社会发展大局和群众普遍关注的重点问题，自选议题，有针对性地开展代表专业组联动活动，有效发挥代表的专业和智力优势。举办“代表论坛”——选取涉及秦淮区长远发展大计的重点工作作为议题，邀请市、区人大代表进行讨论交流，促进全区重大决策的形成。二是拓展联动领域。坚持邀请更多市、区人大代表参与常委会组织的执法检查、视察调研等活动，并不断拓展代表履职空间，尝试在区人大常委会开展专题询问、履职评议、对“一府两院”及其相关部门开展工作评议等活动中扩大市人大代表的参与。三是创新联动形式。可采取整体联动和单个联动的形式。整体联动——选择在全市带有普遍性的问题，市人大可与某个或多个区人大的代表开展联动，市人大出台方案意见，区人大呼应协同，在某一时间段内，两级人大代表围绕一个共同主题、课题，既分工又合作，既根据法律规定独立运作，又按照联动的安排共享信息资源，上下贯通，集中发力，形成同一时期在全市人大组织共同开展同一项工作的局面。单个联动——围绕涉及秦淮区经济社会发展中的重大问题，组织区域内市、区人大代表采取暗访、检查、民意测评等方式，侧重对微观层面的监督。
    （三）要进一步建立督办机制，增强代表联动履职实效。建立健全市、区人大代表意见的处理和督办工作机制，将代表提出建议、工作交办、结果反馈等环节有机衔接起来，分级督促整改，多层面推动问题解决。一是建立民意落实机制。可采取分层处理并反馈的做法，根据所反映问题的职权范围，从社区到区级、再到市级逐级解决。居民区能直接解决的，由居民区联络员与社区居委会等沟通后直接处理；涉及街道层面的，由联络员或代表向街道人大工委反映；涉及区级层面的，由区人大代表以书面意见形式提出；涉及市级层面的，由区人大人代联委协调市人大代表向市人大提出，特别是将代表联动接访中了解到的有关弱势群体养老、环境污染、征地拆迁遗留问题等民生领域反映强烈的问题，积极向市人大常委会反映，有些需通过完善立法来加以规范、引导，推动问题的解决。二是完善办理、督办程序。进入各个层面的意见和建议，都应当根据不同层面的不同承办单位，明确不同的办理要求和督办主体，在规定的时限内进行研究、处理。三是落实反馈制度。意见和建议的承办单位，要以书面或者邮件的形式给予代表正式、规范的答复，方便代表或街道人大工委向社区居民反馈。对居民反复提出而不能够解决的问题，视情况由街道人大工委或区人大人代联委协调相应职能部门进行现场集中解答，向居民做好解释工作，形成代表意见建议的分级处理与反馈的有效机制。
    （四）要进一步完善服务保障，为代表联动履职创造更好条件。更加重视代表联动履职的服务保障工作，积极支持代表发挥作用。一是建立信息共享制度。进一步畅通代表知情知政渠道，通过资料寄送、网站发布、短信通知、走访代表等多种形式和途径，及时全面向代表通报常委会和“一府两院”重要会议精神和重要工作情况，保障代表全方位、多角度了解人大常委会和“一府两院”的重要工作情况。二是密切“双向”联系。加强市、区人大之间经常性的沟通联系和协调配合，共同研究采取有效措施，确保工作上周密部署，环节上相互贯通，达到以上下联动推进市、区人大工作相互融合、共同提高的双赢效果。三是建立健全代表履职激励机制。完善和规范代表述职、代表考核和履职登记等制度，继续开展先进代表小组、代表工作积极分子、优秀代表议案建议评选活动，通过不断完善代表履职的激励约束机制，强化代表履职意识，更好地发挥市、区人大代表在推动区域经济社会发展中的重要作用。