区人大常委会副主任、执法检查组组长  张立龙

2016年5月30日

主任、各位副主任、各位委员：

根据区人大常委会2016年工作安排，今年3月至5月区人大常委会执法检查组对近年来我区《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）实施情况进行了检查。执法检查组制定详细的执法检查实施方案，并通过秦淮人大网站向社会公布；邀请市人大常委会法工委副主任钟连勇就《未成年人保护法》的基本内容和执法检查相关工作作了介绍和解读；听取了区法院、区检察院、秦淮公安分局和区教育局、区民政局、区司法局、区文化局、区卫计局等相关部门及部分街道贯彻执行《未成年人保护法》情况的汇报，以及团区委、区妇联、区残联的相关工作情况介绍；现场视察检查了区检察院未检办案区、秦淮区看守所、区社区矫正管理教育服务中心以及一家听力托养康复中心和部分学校、幼儿园、网吧；旁听了一起抚养权纠纷案件的庭审。执法检查组成员还分成3个小组，深入相关部门、单位和社区，进行了调研走访，并现场询问、察看了工作记录，详细了解《未成年人保护法》的实施情况。在实地检查的同时，还制作了网上调查问卷，通过秦淮人大网站、秦淮人大微信和微博等多种方式，全面征集社会各界的相关意见建议。现将执法检查情况报告如下：

一、《未成年人保护法》贯彻实施情况

秦淮区现有户籍人口71.6万，16岁以下未成年人约占总户籍人口的10.6%，现有各类中小学57所，幼儿园70所，在校生74700多人。多年来全区重视未成年人保护工作，为贯彻实施《未成年人保护法》做了大量工作，依法保护未成年人正逐步成为社会共识，未成年人保护状况不断改善。

（一）加强组织领导，努力构建齐抓共管的工作格局

2014年区政府成立分管副区长为组长，区各相关职能部门为成员单位的未成年人保护工作领导小组，同时建立区、街道和社区三级未成年人保护工作网络。《南京市未成年人保护条例》制定颁布后，区政府迅速贯彻，于今年四月底成立秦淮区未成年人保护委员会，由区长担任委员会主任，民政局局长担任办公室主任，并及时出台《秦淮区未成年人保护工作实施意见》。区法院成立未成年人及家事审判庭，专业化审理涉及未成年人的各类案件。区检察院在全市率先设立独立编制的未成年人刑事检察工作机构，实现未成年人检察案件专人办理。秦淮公安分局成立以局长为组长、其他党委成员为副组长、相关科所队长为成员的未成年人保护工作领导小组，基层派出所建立关工工作站。区关心下一代工作委员会组织建设达到全覆盖，全区现有关工委组织358个，涵盖了区机关部门、教育系统、政法系统和部分民营企业。目前全区初步形成了党委领导、政府主管、司法机关和有关部门各司其职、齐抓共管，社会团体和人民群众广泛参与的工作格局。

（二）注重宣传教育，全力做好学校未成年人保护工作

一是加强法制宣传教育。 区政府将《未成年人保护法》的宣传教育纳入区“六五”普法规划，积极开展未成年人保护有关法律法规的宣传教育，在学校建立由公、检、法干警担任学校法制副校长的制度，强化学校的法制宣传教育。组织全区网吧、娱乐场所业主及工作人员参加培训，宣讲《未成年人保护法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《娱乐场所管理条例》等法律法规，严禁网吧、娱乐场所违规接纳未成年人。二是加强制度建设。在全面贯彻落实《未成年人保护法》等法律法规的同时，制定出台《秦淮区教育系统突发公共事件应急预案 》、《秦淮区学校安全管理工作制度》、《关于进一步加强秦淮区中小学心理健康教育工作的指导意见》等一系列规章制度，着力保障未成年人各项权益的落实。三是全力打造平安校园。制定《秦淮区校园各类突发公共事件处置工作预案》，各校（园）修改制定六项应急预案，做到处置流程清晰、责任主体明确。坚持开展应急演练，2015年全区校园有近16万人次参与各类应急演练。积极协调各职能部门及各级社会力量，做好校园周边环境整治。每年对学校食堂食品、饮用水卫生状况和传染病防控进行专项检查，保障师生的身体健康与生命安全。

（三）强化司法保护，做好违法犯罪未成年人教育挽救工作

一是严厉打击侵害未成年人的违法犯罪行为。坚持对侵犯未成年人权利最低限度容忍、最高限度保护原则，依法从严惩处虐待、遗弃、伤害、拐骗未成年人和胁迫、教唆、诱骗未成年人的犯罪主体。二是依法保障涉案未成年人的合法权益。对违法犯罪的未成年人少捕、慎诉、少监禁，依法从轻、减轻或者免除处罚，注重保护好未成年人的隐私和名誉。三是适应未成年人的身心特点，采取有别于成年人的讯问和审理方式。区法院采用“圆桌审判”、心理矫正和疏导等特色审判制度，秦淮公安分局建立合适成年人参与讯问（询问）工作机制，加大对涉案未成年人的特殊保护及心理疏导。四是做好法律援助工作。在各街道和工、青、妇等群团组织建立16个法律援助工作站，畅通法律援助快速通道。五是对未成年社区服刑人员进行教育矫正，预防和减少其重新犯罪。三年来，共对16名未成年矫正对象进行帮教关爱，现都已按期解除矫正，无一人重新犯罪。

（四）加强文化市场监管，优化净化未成年人成长环境

一是严格市场准入。认真贯彻落实《行政许可法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《娱乐场所管理条例》等法律法规，严格娱乐场所、互联网上网服务场所审批，落实校园周边200米不允许设立网吧、娱乐场所的规定，严把准入关。二是加大执法力度。积极开展各类专项整治活动，对网吧、娱乐场所、电子游戏机室、印刷企业、出版物市场进行专项检查。聘请200名“五老”同志（老干部、老战士、老专家、老教师、老模范）担任网吧管理义务监督员，建立健全网吧义务监督员管理工作机制。

（五）完善救助体系，切实加强对特殊未成年人群体的保护

一是加强对保护对象的系统管理。区民政局建立未成年人社会保障体系信息平台管理员档案，确定专人管理全区所有的街道、社区信息平台，对全区困境未成年人进行排查摸底、及时更新，保证未成年人保护对象的数据真实。二是积极开展关爱残疾儿童工作。将7-14岁脑瘫儿童和孤独症儿童纳入康复范畴。将残疾儿童少年入学指标列入义务教育评估验收指标体系，积极创造条件在普通中、小学校推行随班就读和设立特教班。三是实施困境未成年人救助。我区现有的1324名困境未成年人家庭中，大部分已享受到低保救助、低保边缘救助、大病救助和残疾人救助等。对没有政策支撑的失去监护或监护人无力监护的监护缺失未成年人，从2015年4月开始由区里给予救助。贫困家庭未成年人重大疾病慈善救助制度得到落实，2015年资助大病未成年人8人，资助金额5.6万元。

二、存在问题

从检查的情况看，《未成年人保护法》在全区得到了较好实施，但也存在一些不容忽视的问题，需要进一步研究解决。

（一）基础保障工作需大力加强

一是执法力量不足。区法院因案多人少，法官无法在未成年人犯罪案件的庭前和庭后延伸工作上投入更多的精力。秦淮公安分局由于警力不足、机构设置等原因，尚未设立未成年人刑事案件专门机构。区文化执法队伍现只有6人，装备、保障等方面远不能适应执法的需求。二是工作人员配备不到位。按照《南京市未成年人保护条例》的规定，区未成年人保护委员会在区民政局设立办公室，目前人员编制没有完全到位，街道专职未成年人事务社会工作者也未按要求配备到位。除个别学校外，我区中小学普遍没有专职校医和心理咨询员。三是救助的经费严重不足。困境未成年人托养、生病救治和未成年人保护中心成立及工作开展等经费保障存在较大缺口。四是没有正规的困境儿童集中托养的政府机构或社会公益组织。目前只能将监护缺失的儿童暂寄养在设施条件相对较好，管理规范、服务良好的老年公寓，从孩子的成长角度看，老年公寓并不适合安置未成年人。

（二）法律宣传教育需进一步强化

一是宣传教育资源分散，合力不足。目前，区关工委、团委、妇联、教育、司法等部门都在开展青少年法制教育和预防未成年人违法犯罪的工作，但未能形成宣传教育的整体合力。二是宣传教育覆盖面不够宽。侧重于向青少年进行宣传教育，面向家庭、社会的宣传教育较少，行政机关和学校自身对《未成年人保护法》的学习培训不够。三是法制宣传教育形式亟待创新。目前的普法宣传除了在校园对青少年增加了一些实践活动，对大众的宣传方式仍采取上法制课、制作展板、设立宣传栏、悬挂标语等老形式，工作方法滞后，宣传教育不能满足社会发展的需要。

（三）司法保护需进一步探索和完善

一是侵害未成年人的违法犯罪案件上升态势明显。2013年和2014年故意伤害未成年人的案件各为3起，而2015年上升为10起。2013年和2014年胁迫、教唆、诱骗未成年人犯罪的案件没有发生1起，而2015年出现13起。二是执法实践和法律规定存在矛盾。区看守所按法律规定设置了未成年人监室，但考虑到未成年人性格不稳定、容易冲动，集中关押存在安全风险，实际工作中没有实施未成年人与成年人分开关押，而是安排较为可靠的成年在押人与未成年人在同一监室，防止被监管的未成年人之间发生意外。三是缺乏辅助司法的社会支持体系。目前辅助司法的体系还未建立，检察机关的不捕不诉等工作无法做到有效衔接。

（四）社会环境需进一步改善

目前游艺场所接纳未成年人、未成年人进入网吧的现象仍有一定程度的存在。中小学校园周边危害未成年人身心健康的“口袋本图书”、卡通画册、游戏软件等非法出版物时有出现，贩卖非法出版物的地摊游商尚未完全消除。很多商场、超市的烟酒柜台以及烟酒专卖商店未按法律规定设置禁止向未成年人销售烟酒的标志，一些烟酒店还存在向未成年人出售香烟的现象。极个别教师有带领学生到歌厅娱乐的情况。未成年人心理健康问题日渐突出，但缺少相关心理专业人才和行之有效的心理干预机制。

三、几点建议

（一）深入学习宣传，增强未成年人保护的社会意识

一是全面系统的进行《未成年人保护法》学习、宣传和教育。《未成年人保护法》是一个纲领性的法律，对我国未成年人的保护做了全面的规定，原则性较强，在学习宣传教育时，应将其与相关的法律法规，如《义务教育法》、《预防青少年犯罪法》、《治安管理处罚法》、《反家庭暴力法》和省、市《未成年人保护条例》等结合起来，从而达到全面加强未成年人保护工作的目的。二是进一步扩大宣传教育覆盖面，加大普法力度。在“七五”普法工作中，既要强化机关干部和执法人员学法用法遵法，又要不断提升学生、教师的法律意识和法律素养，特别要高度重视对家庭的宣传教育，制定积极有效措施，引导家庭、社会转变观念，提升家庭的未成年人保护意识和接受社会监督的意识，筑牢未成年人保护第一防线。三是创新宣传方式，提升宣传效果。要考虑青少年的年龄差别、性格特征、接受能力等，强化实践演练，以更丰富的活动和实践形式，分层次、分类别进行宣传教育，重点提升未成年人防侵害、防意外的意识和能力。除了采取传统的讲课、展板展示、发放宣传手册等形式，要善于利用各种现代化手段，特别要充分利用互联网技术，发挥互联网及时便捷、形象生动、易于互动的优势，通过网站、微信、微博等载体，多层面、多角度、全方位向广大学生、家长和社会各界进行法律法规的宣传教育，真正使《未成年人保护法》家喻户晓、深入人心。

（二）加强组织领导，强化未成年人保护工作责任

一是进一步提高思想认识。充分认识未成年人保护工作对国家未来经济社会发展的重要意义，不断增强责任感和紧迫感，把未成年人保护工作放在经济社会发展和社会矛盾化解大背景中统筹研究、部署，动员全社会力量，关心和爱护未成年人的成长，同时要认识到实施《未成年人保护法》是一项涉及面广、任务艰巨的社会系统工程，要按照科学发展观的要求，坚持以人为本，切实解决未成年人保护中的重点难点问题，不断提升我区未成年人保护工作的成效。二是健全组织体系和工作机制。构建“区-街-社”三级联动、纵向到底、横向到边、覆盖全区的未成年人社会保护网络，以及上下衔接的统筹管理机制。尽快建立起预防、发现、报告、评估、处置“五位一体”的联动反应机制。建立成员单位联席会议制度，定期向社会公布未成年人保护工作开展情况及目标任务。成立区未成年人保护救助中心以及未成年人保护工作服务平台，健全全区未成年人保护信息系统，构建青少年法律援助网络，接受和处理有关未成年人权益保护的求助、投诉、建议和咨询。三是完善基础保障。加大资金投入，逐步解决好相关机构、人员、工作场所配备不到位的问题。加强行政执法力量，保障执法装备，保证执法效果。完善基层未成年人保护工作网络，按照《南京市未成年人保护条例》的规定，明确街道专职未成年人事务社会工作者，协助区未成年人保护委员会办公室开展工作，形成任务明确、职责细化、有序高效的未成年人保护工作格局。

（三）积极探索实践，着力解决工作中的突出问题

一是积极探索对违法犯罪未成年人教育挽救和保护的有效途径。司法机关既要依法严厉打击各种侵害未成年人的违法犯罪行为以及一些恶性的未成年人犯罪行为，又要积极探索对违法犯罪未成年人的教育挽救方式，在羁押、讯问、审判、社区矫正等环节，结合法律实施中出现的新情况新问题，积极实践、大胆创新，在充分保护未成年人合法权益的同时，解决好执法实践与法律规定之间出现的矛盾，真正达到教育感化挽救和保护的目的。二是改善和净化社会环境。公安、文化、市场监管、街道等要加强联系沟通，形成执法合力，进一步加强中小学校园周边环境综合治理，清除不良网吧和劣质食品、文具、玩具销售点，对侵害未成年人人身安全行为予以及时有力的打击。建立长效机制，加强对音像、图书、电子出版物、互联网信息的管理，遏制各种不良信息对未成年人成长环境的侵害。三是尽力做好困境未成年人保护工作。公安、法院、民政、教育、卫计等职能机关和部门要加强沟通协作，认真研究解决特殊未成年人保护工作中的疑难问题。积极探索，实现困境未成年人家庭监护行政干预和司法裁判的顺利衔接。四是重视未成年人心理健康问题。培养和引进心理咨询专业人才，在学校和公、检、法、司的工作中注重心理引导和心理干预的应用，在重视特殊未成年人生活学习困难的同时，更加关注他们心理健康问题。办好家长学校，创新工作模式思路，对家长进行正确的心理教育培训，培养积极健康的心态，从而更好地保护未成年人的心理健康。五是鼓励、支持和引导社会组织参与未成年人保护工作。通过政策扶持和引导，促进相关社会组织提升为未成年人提供服务的能力，加强未成年人保护专业人才队伍建设，使依法保护未成年人工作更加规范、有效。