区城市更新办副主任 李建波

2022年10月27日

主任、各位副主任：

自我区城市更新工作全面启动以来，在省、市的大力支持下及区各部门、各单位的通力配合下，实现了有效推进，彰显了我区工作特色。根据会议要求，现将相关工作情况汇报如下：

一、基本情况

当前，城市建设已进入由增量扩张逐步进入存量优化的新阶段，推进以人为核心的“城市更新”意义重大，作为“新基建”试点暨首批城市更新试点城市，南京积极实践。秦淮是“特而精、最南京”的南京主城核心区，既是深厚城市底蕴的承载之地，也是历史文化遗存保护的重点片区，保留文脉记忆、传承历史文化、重塑城市记忆是秦淮肩负的重任；同时，虽拥有成熟完备的城市功能，但作为典型的老城区，仍存在公共服务、资源环境不平衡、不充分等问题，秦淮亟待改变既有的大拆大建的征迁方式，探索城市发展新路径；此外，面对“地下有遗址、地面有风貌、地上有高度控制”的名城保护要求和中心城区经济发展的“双压力”，促“开发”转“经营”也越来越成为秦淮打破资源瓶颈、实现特色发展转型的发力点。因此，城市更新对秦淮而言，既是城建工作和民生工程，更是发展支撑点和增长点。

按照区委区政府关于城市更新工作的决策部署，在实现居住类项目更新规划的同时，我区积极推动教育类、产业类、公共空间类、综合类更新项目全面开展。依据区情实际，拟重点保障“11+3+1+13”更新项目推进（“11”为11个已启动的居住类地段更新项目，“3”为3个综合更新前期研究项目，“1”为老旧小区整治更新项目包，“13”为13个教育系统校舍消险项目）。现项目总体进度基本达预期，并通过共同努力完成了苜卫路15号1幢、八宝前街72号11幢等项目更新，实现居民入住。

石榴新村城市更新（安全消险）项目现已开工建设，正同步推进企业权属注销工作，完善前期手续办理。门东饮虹园片区城市更新项目规划设计方案已通过专家评审会，一询居民同意率已达97.07%。尚书里48号地块城市更新项目目前二询同意率为92.77%，同步根据居民反馈意见优化户型，深化配套设计。仓巷西二地块综合更新项目现更新同意率为96.8%，与建邺城开算账工作已就评估规则达成一致意见，待报市规划资源局研究。小西湖历史风貌区微更新项目已完成一期街区建设，完善部分建筑手续办理，开展剩余具备条件院落自主更新。荷花塘历史文化街区保护更新项目微管廊试验段已进场施工，更新规划方案已提请市规委办、市名城办审议；“一询”居民同意率达95%；试点项目曾靖毅故居完成“二询”工作，累计签约居民9户，占比达90%。小松涛巷地块城市更新项目现规划及实施方案已通过市政府审议；已完成二询，居民同意率达90%；截至目前，已签约41户，占比82%。大阳沟片区综合整治更新项目地块一已开工建设，地块二、三、四实施方案已通过区政府常务会审议，即将开展正式签约工作；控详调整流程近期已向市规委办专家咨询会提请审议。毛家苑地块有机更新项目已领取规划条件并进场开展拆除工作。御河新村危房消险更新项目正依据居民意愿优化设计方案和实施方案。复兴巷5号城市更新（危房消险）项目02幢已完成基础施工，03幢办理房屋拆除前期手续。安品街、钓鱼台、黑廊巷片区地块城市更新项目正在开展场调工作，初步形成概念性方案。20个老旧小区整治项目改造总体进度达87%。13个教育系统校舍消险项目已有2个项目完工，其他项目方案基本稳定。

二、阶段成效

一是压实责任勇破改革难题。将“一区一特色”改革作为重点工作任务，聚焦“产权制度改革”，全面梳理既有项目产权关系，大力推动已更新项目确权登记，加快完善区级配套政策，确保城市更新行动扎实推进。已开展黑廊巷等3个前期研究项目的查产工作，完成小西湖项目堆草巷13号建筑更新确权，推动小西湖许庆家通过五方平台完成更新方案审查。针对我区“提早谋划、高效联动”的工作推进情况，《南京改革》进行了专题报道，获得市领导批示肯定。

二是获上级部门大力支持。经主动争取，荷花塘项目试点院落更新获省历史文化保护利用奖补项目补助1500万元；在市各级部门大力支持下，小西湖街区保护更新、大阳沟老旧住宅片区危房消险、荷花塘片区保护更新3个项目既被列为省、市级试点，也荣获国家试点支持，另有石榴新村、小松涛巷、新街口艺术大楼、长乐路132号等项目被列入省级更新试点（共48个项目）及市级更新试点（共25个项目），待进一步整合资源、融合服务。同时，基于对在手工作及实施项目的深入梳理，就“支持公房责权利关系理顺、明确契税规费减免路径、筹建市区联动的更新资金筹措机制、试点市政管线多元主体共建共享机制”等七项重难点上报市政府协调推进，获市更新办等相关部门及市供电公司等管线单位大力支持。

三是社区治理效能逐步凸显。突出党建引领，促进产权人更新理念加快转变，推动形成“共建共治共享”的更新格局。一方面，联动实施“一社区一案例”，切实解决社区“急难愁盼”问题，推动基层治理效能“大提升”；其中，荷花塘共建平台项目形成了“解决问题有成效、省内创新有影响、全国推广有价值”的创新成果，被列入全市首批60个“一社区一案例”重点培育项目。另一方面，广泛发动党员力量，通过“居民议事会”“责任规划师进社区”、“向前一步”栏目沟通等增进沟通，最大程度争取居民支持，解决御河新村等项目签约难题。

四是积极营造良好更新氛围。一方面，注重总结提炼和宣传报道，主动开展项目经验交流、信息上报和宣传推广，不断提升秦淮区城市更新工作的影响力；小西湖、小松涛巷等项目多次登上新闻联播等主流媒体，小西湖项目更改编为话剧登上舞台，并被评为国土空间规划优秀案例、江苏人居环境范例奖、澎湃年度城市更新城市建设大奖、T20城市联盟全球创新案例，亦被中国建筑学会评为历史文化保护传承创新类二等奖，并在长三角城市更新论坛中获得“城市更新贡献奖”，营造出秦淮城市更新良好氛围。另一方面，在改革工作取得一项又一项实践成果的同时，及时促进提炼转化为学术理论，《城市更新中不动产确权路径的实践与思考》被刊登在《中国不动产》杂志；“点对点”促进土地提质增效，“点带片”挖掘老城多元价值的方式被《中国自然资源部》多次报道；关于小西湖微更新项目的探索实践亦于《建筑学报》、《建筑遗产学刊》等书籍、杂志多次刊登。

五是助力土地节约集约利用探索实践。通过科学有序实施城市更新行动，协同探索以“点对点”、“点带片”、“点带外”等多种方式为抓手的有效途径，助力变“被动保护、传统低效”为“主动传承、赋能增效”，推动形成可复制、可推广的土地资源节约集约利用方式，助力秦淮区争创省级自然资源节约集约示范区。

三、存在突出问题

在更新项目推进过程中，有部分共性问题较为突出：

一是更新确权契税减免路径尚未明晰。目前，我区已多次就石榴新村城市更新项目等所涉契税减免事项向省、市有关部门报告，提请参照有关征收、征用规定给予契税减免，并提出建议采用“先缓交，后补缴”方式。但因契税减免涉及面较广，需广泛调研、深入研究、严格论证，短期内难以形成明确结论，一定程度影响了项目推进和居民参与更新积极性。为确保惠民政策落实公平统一，及时消除潜在的社会不稳定因素，需尽快明确具体操作路径；建议按照“原地参与更新、异地产权置换及货币回购房屋”三类方式加强与上级部门沟通，争取依法免征契税。

二是更新项目暂未签约户问题仍待解决。与征收项目相比，更新项目更注重基于“自愿”和“平等”原则，少数更新权利人不愿意签订更新协议等问题，已成为制约城市更新有序推进的重大障碍。当前，对更新项目范围内剩余5%暂未签约户，我区暂采取在明确安置房等过渡路径、信访处置预案的前提下，由区政府委托实施主体采用征收的处置方式，并已提请市更新办协调将该类处置方式纳入待出台的《南京市城市更新办法》内。因该类处置方式缺乏相应的法律、法规支持，在优先选择进行C、D级危险房屋进行更新的基础上，建议进一步学习借鉴深圳、上海及广州等城市更新立法的先进经验，建立剩余未签约户的征收及强制搬迁制度，尽快促进推动立法工作，解决“最后一公里”问题。

三是更新路径可持续能力还需加强。我区城市更新项目资金主要依靠市政府新城返哺老城专项资金支持兜底或向银行“借钱付利建设”，更新户付费、谁收益谁买单机制还在形成之中，且因更新前期工作较为复杂，通常会产生较大数额的过渡费，且存在较大的不确定性，导致对社会资本吸引力不足，造成政府财政资金“吃力吃紧”。以复兴巷5号危房翻建项目为例，项目总投资约3878万元，其中，产生的过渡费以18个月为基期，预计需发放440万元，占项目总投资的11%，造成一定资金压力。当前，我们正在研究依托区更新集团，基于更新项目建设施工权、固定运营收益权等在内的更新基金筹划工作，进一步“开源节流”，但面对较大的更新资金缺口，为实现可持续的城市更新，有待进一步深化研究、整合资源，合理进行资金调配使用。

四、下一步推进思路

面向“十四五”，秦淮将继续积极探索实践、深化人民城市理念下的城市有机更新，为民生改善、经济社会高质量发展提供有力支撑，助力南京打造全国城市更新示范样本。

一是全力保障项目推进。区各有关部门、街道及国企平台需职责共担，紧密加强协调沟通，充分了解市级、区级层面更新工作推进思路，创新工作方法、超前进行项目研究，加强从组织、资金、规划和党建四个方面谋划具体的实施路径措施。需全力保障石榴新村等11个重点项目和校舍更新及年度老旧小区整治项目开工建设形成一定成果，尽快推进安品街、钓鱼台、黑廊巷城市更新项目达成年度目标；同时，配合做好城市更新试点工作，积极提供“秦淮经验”，彰显城市更新特色。

二是稳步推进“一区一特色”改革工作。对照《关于推进“一区一特色”改革的工作方案》，细化目标责任，落实落细具体实施方案，推动相关单位各司其职、各负其责，相互配合、同向发力。深入项目研究和问题梳理，按计划保障重点任务推进。同时，推动构建常态化联动机制，定期主动对接市建委、规划资源局、房产局等市级部门，沟通汇报“一区一特色”改革工作思路和工作举措，及时推进更新项目中的难点问题和共性问题协调解决，切实形成齐抓共管、高效协同的工作合力。

三是结合项目实践，助力政策细化完善。城市更新尚处试点探索阶段，对因部门之间、上位法与下位法之间衔接产生的一些暂时性的政策“堵点”，需进一步加强沟通，大力争取上级支持，形成市、区工作合力，促进契税减免、司法保障等相关待支持事项逐步落地，保障更新项目平稳推进。同时，需以加强更新工作规范性和提高项目操作性为目标，对已有上级政策规定进行落实细化，深化完善相关配套政策，实现上级政策与项目实施方案的有效衔接，最大限度让利于民。此外，及时总结梳理更新方式、政策机制方向和实施路径保障，为市级政策文件出台提供参考。

四是积极探索建立多元资金筹集机制。善用“经营城市理念”，加快探索更新资金运营模式转型创新。一方面，从项目本身挖掘，深入对项目资产性收益、增值性收益和运营性收益的研究，加快推进资产确权，放大资金溢出效应；另一方面，发挥新城返哺老城资金的撬动作用，创新更新项目运作模式，结合《江苏省城乡建设发展专项资金管理办法》深入研究更新基金设立、PPP引入、公司化运作等多种金融工具，探索搭建合作平台，“拉团队”共同“经营”城市更新，达到利用项目自身的运作来解决资金储备、资金平衡的目标；同时，将积极了解上级相关政策，抓住窗口期争取上级部门资金补贴和试点政策支持。