区民政局局长 鄂巧玲
2023年9月27日
主任、各位副主任、各位委员：
受区人民政府委托，我向区人大常委会报告全区分层分类社会救助体系建设情况，请予审议。
一、基本情况
目前，全区共有低保对象3183户4127人，低保边缘及支出型困难家庭92户178人；特困供养人员55人，其中集中供养21人、分散供养34人；困境儿童323人，其中5名散居孤儿、85名事实无人抚养儿童（7名托养儿童）、233名重病重残儿童；享受残疾人“两补”7542人，其中生活补贴2399人，护理补贴5143人。近年来，我区坚持托底线、救急难、可持续的总体方针，以政府为主导、社会力量参与、慈善组织补充的社会救助体系日趋完善，多措并举做好社会救助扩围增效工作，不断提升社会救助事业高质量发展水平。
二、主要工作
（一）构建新发展格局，不断提升社会救助工作高度
1、重视统筹组织。区委、区政府高度重视社会救助工作，将社会救助工作纳入全区国民经济和社会发展年度计划，纳入全区高质量考核内容，列入全区民生实事清单统筹推进。区民政局发挥综合协调、督促指导、组织推进作用，每年制定全区救助工作要点，向区委区政府汇报社会救助工作。发挥区社会救助联席会议作用，区民政局牵头，发改、教育、司法、财政、房产、卫健、人社、工会、妇联、红会、残联等部门统筹协作、共同参与。
2、夯实参与路径。在以政府为主导的基础上，挖掘社会多方力量参与社会救助，形成“部门+”、“社会组织+”、“志愿者+”等多个“温情管家”社会救助服务力量。建立社会救助综合服务中心，引进孵化公益组织，开展服务类社会救助工作。大力宣传慈善文化，传递社会关爱，动员引导社会组织、爱心企业及个人参与慈善公益活动，设立了8家慈善专项基金，开展济困扶贫工作。充分利用“99公益日”、“慈善一日捐”等公益品牌项目，大力挖掘慈善募捐潜力，每年募集善款约700万元，积极开展慈善救助活动。
3、提升经办能力。加强基层窗口建设，推行 “全科政务受理、全科社工办理”，推动跨部门救助事项的协调办理，建立健全基层社会救助信息化、网格化管理运行机制，为困难群众提供“一站式”服务。加强基层队伍建设。为基层社会救助工作人员购买人身意外伤害保险，配备记录仪等入户调查核查所需装备，保障入户走访、电话沟通的交通、通讯费用。完善分级培训制度，每月一次例会、每季一次培训、每年一次年审，开展业务考试、案例教学、小组训练、街道互检互查等，强化工作人员业务素质。
4、强化资金保障。区政府坚持把开展社会救助工作资金纳入财政预算，并随着全区经济的逐步发展，每年增长。区民政局严格执行《最低生活保障资金管理办法》，建立了保障金专账管理、专款专用、按时拨付、及时发放制度。以“加强管理、便于监督、手续完备、账目清楚、领款方便”为原则， 加强对社会救助资金的监督管理，做好各类资金预算和拨付工作。充分利用惠民系统监管作用，明确部门各自责任，完善事前、事中、事后监管体系，确保社会救助资金公开透明、规范有效，经得起审计监督、社会监督、舆论监督。
（二）完善规章制度，不断拓展社会救助工作厚度
1、完善民政救助制度。一是落实最低生活保障制度。及时调整最低生活保障标准并足额发放低保金，充分发挥兜底保障作用。对符合条件的困难家庭，按规定纳入低保，做到“应保尽保”，今年累计发放低保金3160万元。通过“扩围增效”，对收入超标的低保家庭给予保留3-6个月低保待遇；二是落实特困人员救助供养制度。将特困供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁。全面签订分散供养特困人员委托照料服务协议，全面建立社区定期探访制度。提升特困老年人供养服务机构管理服务能力，努力实现有集中供养意愿的特困老年人“愿住尽住”。2023年，已发放特困供养保障金93.55万元；三是落实困境儿童救助制度。加强困难未成年人关爱帮扶。对失去父母、查找不到生父母且未被依法收养的未成年人，以及父母因重大困难无法履行抚养和监护职责的儿童，按规定纳入孤儿或事实无人抚养儿童保障。探索开展关爱服务、定期探访等工作，强化家庭监护主体责任落实。截止目前，全区累计发放困境儿童生活补贴316.49万元，生活补贴发放率100%，共托养7名困境儿童，兜底救助率100%；四是落实流浪乞讨人员救助制度。对生活无着流浪乞讨人员救助给予应急性、过渡性生活保障，今年以来共护送2名外地流浪乞讨人员到户籍地接受救助保障；积极为走失、被遗弃拐卖、家庭暴力受害人等离家在外的临时遇困人员提供救助，今年以来共为4名流浪返乡人员接受救助安置；五是落实残疾人“两项”补贴。截止目前，为7628名残疾人发放残疾人生活补贴和护理补贴1624万元，为147名低保中的重度残疾人开展居家护理服务。
2、完善医疗救助制度。健全规范医疗救助制度，全面落实符合条件的救助对象参保缴费资助政策，做好分类资助参保和直接救助工作，建立健全防范和化解因病致贫返贫风险的长效机制。通过明确诊疗方案、规范转诊流程等措施降低医疗成本，提高年度医疗救助限额，合理控制救助对象政策范围内自付费用比例不超过10%。截至2023年8月，为2191名符合条件的救助对象全额代缴城乡居民基本养老保险费365.90万元，上半年开展医疗救助5万人次，救助金额约1500万元，由于医保政策调整，救助人数及救助金额均同比增加50%。
3、完善教育救助制度。制定并组织实施教育救助政策，对低保、低保边缘、低收入困难家庭等和其他突发状况致贫家庭学龄子女提供教育资助，根据不同教育阶段需求和实际情况，采取减免相关费用、发放助学金或生活补助、安排勤工助学岗位等方式给予精准教育救助。实施“圆梦行动”，2023年，为32户低保家庭中新入学的大专及本科学生发放慈善助学金19.6万元。
4、完善住房救助制度。符合住房困难规定标准的中低收入家庭和分散供养的特困人员等实施住房救助，通过公租房实物配租和发放租赁补贴等方式给予帮扶。截止2023年7月，约1000户中低收入住房困难家庭享受住房租赁补贴，发放补贴金约620万元，安置公租房93户。
5、完善就业救助制度。优先为社会救助对象提供公共就业创业服务，按规定落实优惠扶持政策。积极开展就业创业培训，对通过市场渠道难以实现就业的，加大就业援助力度，采取公益性岗位托底安置。实施社会救助与鼓励就业创业联动，对已就业的低保对象，在核算其家庭收入时扣减必要的就业成本。完善灵活就业和新就业形态人员劳动用工和就业服务保障，按规定落实优惠扶持政策。2022年至今，累计发放单位岗位、社保补贴和灵活就业社保补贴8100余万元。开展“1311”援助帮扶，做好公益性岗位开发，帮扶就业困难人员就业，累计开发公益性岗位368个（其中上岗182人）。打造“职在秦淮·就等你来”品牌活动，开展 “相约星期五”、“1+12”区街联动等专项招聘89场，帮助就业困难人员就业3776人，确保零就业家庭动态清零。
6、完善法律援助制度。依法为符合条件的社会救助对象提供法律援助。开展司法救助，帮助受到侵害但无法获得有效赔偿的生活困难当事人摆脱生活困境，为涉刑事案件家庭提供救助帮扶、心理疏导、关系调适等服务。深入抓好“八五”普法宣传教育，发挥“秦淮法律助残联盟”作用，规范残疾人法律救助工作站建设，协调开展“18南京律师送温暖”活动，2023年接待残疾人法律咨询10余人次。
7、完善灾害救助制度。建立与我区经济社会发展水平相适应的自然灾害救助标准调整机制，对基本生活受到自然灾害严重影响的人员实施救助、抚慰和恢复重建等工作。统筹做好过渡期生活救助、临时生活困难救助、遇难人员家属抚慰、恢复重建等工作。建立健全与受灾人员救助需求相适应的灾害救助资金和物资保障机制。发挥自然灾害民生保险机制作用，不断完善社会力量和市场机制参与的受灾人员救助体系。发挥自然灾害民生保险机制作用，开展民生保险赔付。2023年，全区自然灾害民生保险已赔付案件174起，赔付金额累计111.6万元。
8、完善临时救助制度。充分发挥临时救助的应急性、补充性和过渡性功能。对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖，或救助后仍有困难的家庭或个人，按规定给予临时救助。简化临时救助申请审核程序，提高救助时效，对临时救助金额在1000元以下的急难型临时救助，可实行“先行救助”，事后补充说明情况；对支出型临时救助可采取“跟进救助”“一次审批、分阶段救助”；强化疾病应急救助，区民政局、市红十字医院、区慈善总会完善 “绿色护航” 就医应急通道，优化办理流程，确保先救治、后收费。发挥 “民生补充保险”作用，强化困难群众救助“兜底”功能。截止目前，发放一次性生活补贴及临时物价补贴74.47万元，受惠群众达近1万人次；临时救助250人次，发放临时救助金 58.25万元。
（三）探索方法路径，不断增加社会救助工作温度
1、健全分层分类救助体系。明确最低生活保障对象、特困供养人员、低保边缘家庭、支出型困难家庭等四类困难人群为低收入人口，对低保对象和特困供养人员，给予基本生活救助和医疗、住房、教育、就业等专项社会救助；对支出型困难家庭和因刚性支出较大导致基本生活出现严重困难的低收入家庭，根据实际给予医疗、住房、教育、就业等专项社会救助或临时救助、慈善救助；对遭遇突发事件、自然灾害、意外伤害等原因导致基本生活暂时陷入困境的临时性困难人员或家庭给予保险型社会救助；对突遭重大疾病、生活无着落、流浪乞讨人员给予急难型社会救助。我区加大社会救助创新力度，积极探索现时现地“新市民”救助工作，并被民政部列为创新案例进行宣讲，南京日报、学习强国等媒体给予了正面报道。同时，我局被江苏省民政厅确定为2023年度社会救助领域创新实践试点单位，试点以来，与南京农业大学公共管理学院研究团队合作，在“临时救助的灵活性、传递性、适应面”以及“推动流动人口的急诊救助”等方面获取了先进的经验和做法。
2、创新救助纾困模式。建立“物质+服务”救助方式，在传统的发放救助金、实物等救助方式的基础上，积极发展服务类救助。通过政府购买服务，对救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人、重病患者提供必要的访视照料、送医陪护等基础类生活服务；对救助家庭中学龄阶段的未成年人、有特殊需求的困难家庭提供学业辅导、心理抚慰等陪伴类温情服务；对救助家庭中有就业和参与产业项目需求的困难人员，提供资源链接、技能培训、就业岗位、产业项目等拓展类帮扶服务。建立完善重点高龄、困难空巢独居老年人关爱援助体系，为46000名空巢独居老人开展访视、照料等服务。通过政府购买服务，对低保内重度残疾人、生活不能自理的失能老人，80周岁以上高龄老人进行上门照料、精神抚慰等服务。致力打造“残疾人之家”示范点，为大光路街道“残疾人之家”辅助性就业项目和南京梧翊凰非遗文化传播有限公司残疾人就业项目争取资金12万元；开展多样康复活动。广泛开展“爱耳日”“孤独症日”“爱眼日”“残疾预防日”等活动，做好残疾儿童康复服务，为340名0-17岁残疾儿童签订康复协议，为49名有辅具需求的残疾儿童配发辅具、验配助听器，安装矫正鞋等。
3、多管齐下统筹协调。做好困难职工、困难信访人员、困难妇女等群体的救助帮扶工作。区委组织部开展春节走访慰问和“七一”党内关爱活动，2023年慰问2000人次，拨付各级党内关爱资金250万元 ；区委政法委严格落实易肇事肇祸精神病人以奖代补政策，2023年上半年落实“以奖代补”2230人，发放补贴170万元 。对有发生危害他人安全行为或者有危害他人安全苗头的严重精神障碍患者，依法及时送院治疗75人次。在严重精神障碍患者监护人责任保险基础上，划拨专项经费用于肇事肇祸精神障碍患者入院治疗所需经费，解决了5名肇事肇祸患者救治费用近10万元；区妇联关心关爱妇女儿童，2023年春节，慰问了单亲贫困母亲、贫困母亲、春蕾女童184人，发放11.2万元；区红会常态化开展大病救助、助老、助学、助残、助困等“博爱送万家”活动，2023年春节共计为1700余户生活困难家庭发放救助款、物170余万元；区退役军人事务局对伤残人员、三属、在乡复员军人、在乡两参退役军人、带病回乡退伍军人等纳入医疗救助保障，2023年医疗救助平台核算资金102万余元，为236名重点优抚对象和4名老年烈士子女购买商业保险。
（四）深化改革创新，不断强化社会救助工作准度
1、优化审核确认程序。按照“放管服”改革要求，简化审核审批程序，明确将残疾人“两项补贴”、特困人员和临时救助审核审批权限下放至街道。完善“一事一议”救助制度，对于救助对象发生重大变故导致生活陷入困境，而救助政策难以覆盖、实际困难确需解决的，区、街、社区通过个案会商、“一事一议”方式，妥善化解社会救助疑难杂症，严密织牢社会救助“兜底网”。
2、完善主动发现机制。把常态化走访排查困难群众列为社区 “两委”工作的重要内容、列为社区社工和网格员巡查的重点工作。通过“数据排查、网格巡查、入户核查”等方式，主动发现、主动救助困难群众。拓宽主动发现渠道，形成“依申请”与“主动发现、主动救助”相结合的社会救助新机制。
3、完善多种申办机制。探索建立居住地申请、户籍地办理社会救助服务新机制。逐步实现救助申请人可向各街道任一社会救助窗口提交救助申请，转介户籍所在街道办理，居住地提供协助。逐步取消急难临时救助户籍地、居住地申请限制，探索由急难发生地街道实施，报户籍地备案。支出型临时救助，对人户分离申请人入户调查以及日常监管工作，由户籍地发函、居住地协助调查。
4、推进智慧救助机制。依托政务信息资源共享交换平台，完善社会救助家庭经济状况核对机制，全面推行只需提交居民身份证和家庭经济状况核对授权书“一证一书”即可申请基本生活救助；与信访、人社、残联、工会、司法等部门建立困难人口信息共享机制，纳入到社会救助综合服务中心数据库，动态监测、定期帮扶；开通“我的南京”手机APP客户端办理社会救助申请，实现救助事项“掌上办"、“指尖办”，为困难群众提供高效便捷服务。
5、完善分类动态管理机制。健全社会救助对象定期核查机制。对特困人员、短期内经济状况变化不大的低保等困难家庭，每年核查一次；对收入来源不固定、家庭成员有劳动能力的低保等困难家庭，每半年核查一次。复核期内救助对象家庭经济状况没有明显变化的，不再调整救助水平，做到“应保尽保、应出即出”。开展低收入认定并录入“金民工程”社会救助信息系统进行常态化监测。加快建立区社会救助大数据监管中心，通过日常走访、随机抽查、数据比对等，加强困难人群动态监测，实现实时监测预警、信息汇聚以及动态帮扶。加强与公安人口的数据对接，及时获得低保等救助对象死亡、迁出等信息，掌握动态变化情况。
6、强化事中事后监管。加强对社会救助经办单位、经办人员、经办事项以及服务对象事中事后监管。全面推行社会救助诚信申报和失信惩戒制度，加大对虚报、隐瞒、伪造等不正当手段骗取社会救助行为的查处力度，公安部门严厉打击“缠保”“闹保”行为，强化资金监管与审计监督，对挤占、挪用、截留和滞留资金等问题，及时纠正并依法依规追究相关责任。完善社会救助领域近亲属备案制度，强化监督执纪，防止出现徇私舞弊、弄虚作假、优亲厚友、渎职等现象。
三、存在问题
1、还需进一步补强救助短板。当前社会救助发展不平衡不充分的问题仍然存在，如救助方式单一，以政策性的生活救助为主，服务类救助供给不足；救助资源条块分割，统筹力度还不够；社会力量参与不足，救助需求未能有效满足等。
2、还需进一步提升精准救助能力。各类信息共享还不到位，虽各部门均建设信息平台，但数据的实时共享还面临问难；工作人员能力水平还有待提高，救助工作面对上万困难群众，各类救助政策多而杂，且因客观原因导致工作失误被问责后，基层人员不敢为的“蝴蝶效应”存在；少部分困难群众缺乏诚信意识，不如实及时申报收入、财产、人员变动等方面的情况，甚至采取极端行为，也是基层社会救助工作难以精准开展的因素之一。
四、下一步打算
做好当前及今后一段时期的社会救助工作，我们要：一是坚持“兜底线、织密网、建机制”，持续聚力三聚焦，守好民生保障主阵地；二是强化兜底救助、精准救助、规范救助、温情救助，深化改革创新，完善制度体系，进一步增强困难群众的获得感、幸福感、安全感。
（一）强化保障抓兜底。一是做好特殊困群众的救助。深入摸排困难群众，积极主动采取应对措施，做好有关社会救助和关爱服务工作，织密织牢兜底保障安全网。二是健全完善监测预警机制。摸清易返贫户、易致贫户、潜在救助对象等三类困难群众的基本生活状况，及时将符合条件的贫困人口全部纳入兜底保障范围；三是落细落实兜底保障政策。加大“单人保”、“单人户”政策的执行力度，严格落实就业成本抵扣和渐退缓退政策；加强对分散供养人员的照料服务，进一步落实照料护理协议，规范委托照料服务行为；充分发挥临时救助对解决“两不愁”问题的兜底作用，着力防范脱贫群众返贫。
（二）落实政策抓规范。以政策创制促规范管理。一是进一步落实低保制度。按照《江苏省居民最低生活保障工作规程》、《南京市城乡居民最低生活保障实施细则》等文件精神，做到“应保尽保、因出即出”；二是落实特困人员认定办法。认真做好生活自理能力评估，深入开展集中供养需求摸底调查，稳妥推进生活不能自理特困人员集中供养。摸清特困供养对象的底数，完善特困供养人员数据库，逐一核实签订照料护理协议。
（三）健全机制抓精准。一是持续加大核对力度，强化常态化核对，把好救助入口关提供数据支撑。按照要求将核对对象授权委托书逐一采集、核实，确保真实完整及时全面。对反馈的存疑数据，认真核实、稳妥清理；二是做好高质量发展“精准救助率”考核工作。按照困难群众精准救助率100%考核指标，加大对低保、特困供养、临时救助、困境儿童、困难残疾人、流浪乞讨人员等 6 类困难群体全面梳理力度。查低保对象、特困供养人员、残疾人两项补贴、临时救助对象的精准救助情况，查重复享受、死亡人员动态管理、以及重点信访案例、纪委查处案件等情况，以考核为抓手促进工作质量提升。
（四）聚焦改革抓创新。一是开展社会救助创新实践活动。以秦淮区作为2023年省民政厅社会救助领域创新实践示范区为契机，完善《秦淮区临时救助实施意见》，以临时救助为枢纽的“急诊救助”模式，探索建立社会救助对象的精准发现机制，对困难群众做到早发现、早介入、早救助。进一步完善优化“新市民”救助途径，使“新市民”救助途径易操作、可复制、能长效，推动社会救助改革取得成效；二是持续深化温情救助改革。实行“简”程序，全面落实“只需跑一次、无需开证明”，促进救助高效便捷。实行“缓”退出，健全低保渐退机制、就业成本抵扣办法，促进困难群众稳定就业稳定脱贫。实现“暖”服务，积极引导慈善组织、专业社工、志愿者等多元主体参与扶弱济贫，创新“物质+服务”的多样化救助方式，拓展救助内涵。
（五）谋划长远抓探索。紧扣秦淮经济社会发展大局，遵循民生发展规律，明确方向，厘清思路，绘就具有秦淮特色的社会救助发展蓝图。探索建立解决相对贫困长效机制，一是进一步扩围增效，在继承发展现行有效的兜底政策的基础上进一步扩围增效，加强对低收入家庭、支出型贫困家庭的认定，落实相关政策措施，着力构建涵盖低保、特困人员供养、低收入家庭和支出型家庭在内的分层分类的大救助体系；二是进一步创新救助模式，将物质型救助向物质与服务并举型转变；完善社会救助标准增长机制，将与收入水平挂钩的动态调整及时转变到与消费支出挂钩。
（六）提升能力抓建设。 一是提升基层工作人员能力。将救助职责与社区网格员日常工作融合，作为一项固定化、常态化的工作任务。加强专业化建设，开展分层次、多形式、全覆盖的业务培训，提升业务能力；二是鼓励激励担当。落实“三个区分开来”要求，对秉持公心、程序完整，但因人力不可为、部门数据共享不准确等应予容错的情形，由于客观原因出现失误偏差，已经履职尽责且能够及时纠正的，或经自查已经纠正的，可以依法依规不予问责或免于问责，激励基层救助工作人员担当作为。三是统筹社会力量参与。研究发展服务类社会救助政策措施，进一步明确供给主体、对象范围和服务内容。在供给主体上，发挥政府牵头作用，通过政府购买等方式提供必要服务，激发社会组织活力，撬动更多社会力量参与社会救助。在对象范围和服务内容上，针对不同类型困难群众提供不同的救助服务，形成逐层递进的救助服务体系。
以上报告，请予审议。
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