【建言献策】郭庆成代表:以强化家庭建设为支点 完善“一老一小”支持体系
 发布时间:2022-10-30 浏览数:12960 【字体:

一、秦淮区“一老一小”基本情况


秦淮区老龄化程度高,60周岁以上老年人口占户籍总人口的30.79%,南京市最高。增速快,60周岁以上老年人年平均增加近1万人。高龄化,其中80岁以上老人36566人,占老年人口的17.26%。空巢化,空巢老人25792人,独居老人2877人。



2021年末至2022年初统计,全区0-17岁88822人,占户籍总人口的13.05%,全区全年出生3227人,出生率4.74‰;2019年末至2020年初统计,全区全年出生 4436 人,出生率为6.45‰ ,出生人口比例明显下降。



二、“一老一小”群体的痛难点问题


 “一老”群体最为突出的“急难愁盼”问题聚焦于三个方面:

一是老年人的身心健康管理服务需求难以满足


受访老人可能存在较大程度的健康“自评失准”,对于老年人心理健康的关注和支持仍相对普遍缺位。基层社区医疗服务功能仍较为有限,难以真正发挥分流功能。常见老年慢性疾病筛查工作的普及度仍有待提高。


二是养老服务资源的短缺与过剩并存


虽然各级政府向基层社区投入了大量养老服务资源,然而由于条块分割的体制制约,这些服务管理难以形成地区间、部门间的有效联动与合力,资源整合利用效率低,信息碎片化严重。


三是老年人居住环境与其居住模式变迁相脱节


我国老年人的居住安排已呈现结构性转变,老年人独立居住(独老家庭和老年夫妇家庭)和“N代同堂”并列成为两大主流模式,家庭空巢化趋势明显。同时,现有老年住房的适老化程度存在严重不足,且在代际友好方面多有欠缺,存在较多适应性问题。



“一小”群体的发展困境有四类集中体现:

一是0-3岁儿童托育服务短缺


现有托育机构所覆盖服务对象有限,托育率较低。各地托育服务发展水平差异较大,托育体系建设效果仍多有不尽如人意处。推进托育服务及体系建设中存在管理职能区分不清晰乃至交叠的情况。


二是教育资源发展不均衡


“双减”政策出台后,在推动落实课后服务工作中,教育资源差距也更多显现。


三是部分特殊和困难困境儿童群体的监护监管缺失


其中有三类儿童的监管监护问题亟需政策回应和支持:宗教场所收养儿童、跨区域收养儿童及民间私自收养儿童的安置保障工作;福利机构中孤残儿童在成年后的去向问题;部分父母尚在但遭父母弃养或父母无力抚养的儿童保障尚处于政策盲区。


四是日益突出的儿童心理健康问题与相关心理健康服务匮乏之间的矛盾


“一小”因亲子关系、同辈交往等引发心理问题正呈多发态势,多维度、多形式地开展专业心理服务亟需落到实处。



三、家庭视角下剖析“一老一小”问题


1、青壮年中坚群体对家庭责任的承载力趋于脆化


“一老一小”所面临的诸多生存发展问题并非囿于其自身。“一老一小”常共存于一个家庭,老小问题其实是其“家庭的问题”。这更从一个侧面深刻反衬出家庭的“顶梁柱”们——当前社会的劳动适龄群体正普遍面临个人发展与家庭责任之间的压力博弈。以全人口全生命周期的视角来看,“养小”与“养老”实际是一体的。而不少青壮年中坚群体在自身发展的压力之下,却不得不在“养老”和“养小”之间反复权衡取舍。最终在家庭资源有限的情况下,两相比较之下往往更多且优先投资于子女抚养教育,对家中老人的支持显现不足。中青年群体作为家庭的“夹心层”,其所面临和承担的压力正在通过家庭赡养和抚育的功能链条而传导到“一老一小”身上,并形成回流。不仅如此,在沉重的发展压力下,中国青年一代婚育观念及模式正在迅速变迁。85后乃至90后已普遍出现婚育意愿下降、生育时间推迟的现象。这些现象的累积将不断凸显“一老一小”问题,“一老一小”的变化正在成为全人口全生命周期问题的一个重要缩影。


2、当代家庭变迁对“一老一小”发展形成结构性影响


中国的家庭变迁与快速的人口转变同步,并深度内嵌于社会转型进程之中。其最为突出的特征是家庭规模的小型化和家庭结构的简化,并由此对传统家庭养老和抚育功能形成冲击。与此同时,不断加剧的人口迁移流动导致了海量家庭的成员之间形成地域分割。家庭成员在空间上的隔离使得代际之间可利用的资源正在减少,相互之间的支持受到限制。快速的人口老龄化、持续的低生育水平、剧烈的人口迁移流动,这些因素正不断重塑我们社会的基本单元——家庭,其风险与机遇并存。家家都有老小,而“一老一小”对家庭的依存度亦相对中青年成员而较强,其受到家庭变动和功能转型的冲击自然更趋显著,对此应当格外重视。


3、现有家庭政策体系仍存在系统性缺位


当代家庭政策及相关社会服务的系统性缺位是“一老一小”问题形成的深层机理之一。尽管我国当代家庭政策在影响人口发展、提供保障福利和促进性别平等方面卓有建树,但仍未脱离“含蓄”的援助模式,且局部呈现出“去家庭化”和“再家庭化”并存的博弈特征。而现有社会政策体系仍主要以个体而非家庭作为施策对象,且多以就业为政策门槛,不仅缺乏对家庭整体的系统考量,也很难为未就业或非正规就业的家庭成员(主要是“一老一小”)提供相对全面的社会保护,将可能在越来越多的情境中导致政策瞄偏。事实上,养老和育幼是非常消耗家庭资源的长期事务,应通过家庭政策承认大量家庭为此投入的成本。当代家庭变迁无疑导致家庭脆弱性增强,但中国绵延千载的传统家庭文化伦理也有着极强的韧性。因而,我们需要在强化家庭建设的过程中不断拓展家庭政策的普适性和可及性,并通过家庭政策更为有效识别并有机整合个体的家庭角色和社会角色,帮助个体实现个人发展和家庭责任的平衡,以真正发挥家庭对于各个年龄成员的保护作用。



四、以强化家庭建设为支点,完善“一老一小”支持体系的几点建议


1

推动树立全人口全生命周期的发展观,为家庭成员赋能以增强家庭承载力


在公共政策制定过程中,应当将个体发展的各个阶段和人口结构的各个层次联系起来考虑,在不同代际、性别的人群发展中平衡短期应急目标与中长期发展战略。完善和落实积极生育支持措施,需着眼于整体解决人口结构难题,从生命全过程、家庭全周期、社会全要素视角一体化推进:在贯穿生命全周期的婚嫁、生育、养育、教育和养老的全程综合施策,通过构建经济激励、优质服务、时间支持、精神鼓励等多维支持体系,构筑财政、税收、教育、保险、住房、就业、休假等多领域支持积极生育的措施,多措并举,精准发力,尽力解决生育群体的“急难愁盼”问题,系统性地帮助家庭树立生育信心,以期促进实现适度生育率水平。


2

为承担养老育幼责任的家庭提供直接援助,并在制定实施相关政策法规过程中更多引入家庭视角


通过家庭政策扩大对家庭的财政支持,除了保障老小的基本需求外,还要试图消除现行体制固有的不平等,提高对最有需求的家庭的支持力度。如:支持有知识技术的60至69岁低龄老人加强老年教育规划和余热发挥;针对70至79岁中龄老人打造15分钟便捷养老服务圈;对80岁以上高龄或失能老人,推动多层次长期照护服务体系建设。


3

凝聚以传统文化伦理为支柱的内生动力,整合资源夯实老小服务体系


中国传统“家国同构”模式在“身家一体”的基础上强调家庭在国家治理机理和社会组织功能上的重要性,家庭是我们走出一条中国特色社会主义之路的关键之一。社区是服务“一老一小”的主阵地,建议采用多元和竞争方式来整合配置资源,加大对社区养老、托育服务资金的支持和管理力度,让政府资金和社会资本更高效、更安全地通过社区枢纽流向“一老一小”服务,夯实老小服务体系。发展普惠托育服务体系,包括增加普惠托育服务供给、降低托育机构经营成本、提升托育服务质量。例如,在满足学前教育普及的基础上,鼓励和支持有条件的幼儿园招收2—3岁幼儿;科学布局社区综合服务设施,落实社区托育服务发展税费优惠政策;依法逐步实行托育从业人员职业资格准入制度。


4

制定和落实家庭政策,注重分型实施、精准施策


当代中国家庭形态多元化使不同类型家庭的需求可能迥异,因此在制定家庭政策时,应在凝练家庭共性需求的同时更精细化识别不同家庭类型的特定诉求。“一老一小”家庭支持政策要以家庭整体为对象,从全生命周期的视角关注家庭重点成员(如儿童、老人)的需求,通过设计一系列制度、政策和机制,塑造儿童友好、老年友好、家庭友好的政策环境和文化环境,支持家庭功能发挥,促进家庭稳定和发展,让家庭成为婴幼儿健康成长和老年人舒心养老的“兜底者”。“一老一小”家庭支持政策的落实主体,包括家庭主体和政府、企业、社会组织等社会主体。其中,政府应发挥政策规划、资金投入、市场培育、环境营造等引导作用;企业、社会组织参与提供多样化的养老托育服务,落实、实施家庭相关政策。如,允许有需要的员工弹性工作、异地工作、享受护理假,实施家庭友好的项目等。



编辑:郭志军

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