当前，城市建设已由增量扩张转入存量提质新发展阶段，推进可持续的城市更新工作，成为推动城市高质量发展的必然选择。城市更新是保护城市风貌、提升城市品质的有效路径，是突破空间约束、促进资源节约集约利用的重要抓手，是优化公共配套、改善民生福祉的关键举措。

近年来，我区依据独有资源禀赋，系统谋划、创正创新、积极探索，从“拆改留”到“留改拆”，从“自上而下”到“自下而上”，从“就地平衡”到“新城反哺”，从“旧城改造”到“全域更新”，从“住有所居” 到“住有宜居”，从“提升单体形象”到“提升整体价值”，从“单一征拆”到“多元腾迁”，从“建管分离”到“一体统筹”，实现机制重构、资源重组、价值重塑。目前，我区分别有3个项目列为国家级、7个项目列入省级、5个项目列为市级城市更新试点。总量位居全市第一、全省前列。

探索可持续的城市更新

立足“保护更新老城、开发建设新城”的总体发展格局，在城市更新过程中，进行多维度实践探索。

（一）注重顶层设计。

一是加强组织领导。成立全区更新工作领导小组，筹建“专家指导委员会”； 跨部门设立城市更新办公室，实现从前期策划、政策研究、项目审批、开工建设到招商运营的全链式管理与服务，构筑了区级统筹、部门协同、街道支撑、上下联动的推进格局。

二是创新工作机制。建立协调推进工作机制，定期会商调度、协调解决问题。组建城市更新投资发展集团，负责项目建设管理、资金筹措保障和资产运营管理。落实社区规划师制度，在小西湖、荷花塘等项目试点推开，提高规划落地效率。

三是分类推进实施。统筹推进教育、产业、公共空间、综合类更新项目，重点组织实施11个居住类项目、3个综合类项目、13个校舍改造项目、1个老旧小区项目包。

（二）构建政策体系。

一是指定更新导则。出台《秦淮区居住类地段城市更新项目前期工作的指导意见》，明确项目实施原则、部门职责分工、主体单位责任、政策支持及管理要求。

二是完善实施细则。明确项目操作流程、奖励补助标准、综合造价控制、承担费用比例和结算方式等具体内容；理清产权关系，推动更新后建筑确权登记；构建五方议事协商平台及共建中心，实现城市更新项目共商共建共享共赢。

三是细化技术标准。开展更新单元、体检评估、区域功能等专题研究，细化重点环节的操作路径、指标体系、项目清单；针对低风险城市更新项目，研究建筑间距、退让、日照、密度等重点指标，优化方案设计。

（三）扩大区域影响。

坚持全域保护、系统保护、整体保护，构建分类科学、保护有力、管理有效的老城保护体系，重点打通规划许可、土地出让和消防审批等关键环节，以 “绣花”功夫扎实提升老城品质。小松涛巷等项目多次被央视新闻报道，小西湖项目获评国土空间规划优秀案例、江苏人居环境范例奖、长三角城市更新论坛“城市更新贡献奖”。

实施有温度的城市更新

在制度设计、路径创新、项目实施等方面积极探索，不断释放惠民生、扩消费、促投资、兴产业的综合效应，让城市拥有更多可聆听的故事、可感知的温度、可惬意的生活、可期待的未来。

（一）提升群众满意度。

坚持以人为核心，让更多主体在城市更新中得益受惠。

一是以满足市民需求为导向。深化基层治理，探索未来社区营建。与南京大学、东南大学等高校合作，规划大师和建筑设计师同进社区，因地制宜优化功能设计，打造具有归属感、舒适感和未来感的复合单元，推进老城保护和改善民生共融共促、城市“气质颜值”与百姓“满意指数”同步提升。

二是以解决群众关切为导向。石榴新村更新项目以危房消险为核心，采取原地重建、回迁安置、异地置换、货币回购、优先购买原址商用房屋等多重方式，破解不具备征收条件的城中村危旧房改造难题，项目仅用45天就实现97%签约率，跑出项目腾迁“加速度”。

三是以改善人居环境为导向。 “十三五”期间，秦淮区累计完成308万平方米棚改和163个老旧小区整治工作，10万户群众居住条件明显改善；拓展小微空间，布局口袋公园，建设“梧桐语”城市客厅，丰富群众身边的公共服务空间和文化驿站。高低有序、疏密有致的居住环境，让老城区居民群众实现“住有宜居”。

（二）提升创新活跃度。

坚持腾笼换鸟，筑巢引凤，为“人文之城、创新之都”定位发展赋能添彩。

一是挖掘创新空间。鼓励利用旧厂房、旧仓库、老商场、老校区、老旧楼宇改造建设公共服务和创新创业载体，通过设施嵌入、功能融入、文化代入，建成一批创新社区，推动更多存量空间向创新空间转化。

二是激活创新动力。将扬子大厦更新改造为“壹城中心”，引进卓能供应链、浙商证券等多家新经济、新业态机构，企业入住率不断攀高，楼宇坪效持续攀升。悦动新门西在南京棉纺厂旧址上“蝶变而生”，不断激发老城区产业经济活力。

三是聚合创新效应。秦淮硅巷连续3年在全市硅巷绩效评价中位列第一；拥有科创载体100万平方米，进驻企业1000家，主导产业集聚度达超70%。

（三）提升文脉融合度。

坚持融合共生，促进传统文化与现代文明交相辉映。

一是升腾城市烟火气。实现建筑焕新、城市更新、产业振兴有机融合，推动更新项目“保下来、秀出来、用起来、活起来”， 让居者安、近者悦、远者来，促进城市更新与安居乐业、环境改善、商业繁荣、社会治理融合共生。

二是提升城市消费能级。城市更新是牵引消费升级的重要契机，围绕国际消费城市核心区规划定位，通过设计共创、更新共生、消费共融，推动消费结构调整，扩大消费产品有效供给，不断推动消费能级提升。门东历史街区持续打造箍桶巷、三条营、张家衙、明城墙沿线等文化旅游休闲片区，营造24小时不打烊消费场景，处处充溢老城南活力张力。

三是构建城市文化展示力。秦淮区是南京历史文化名城的代表性区域，也是最具底蕴、最有特质、最为亮丽的城市窗口。串联如烟的历史遗存，汇聚了古都南京的千年历史。借力城市更新，塑造明城墙、秦淮河特色景观，推动夫子庙、熙南里与门东、门西片区联动保护发展，充分利用丰富的区域文博资源，彰显秦淮独特的人文魅力，构筑系统、强韧的城市文化展示力。

推进城市更新高质量发展的相关建议

城市更新一头连着发展，一头系着民生，需积极探索更新路径、提升更新成效，让市民在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

（一）健全法律法规，实现“法治护航”。

一是加快出台《南京市城市更新办法》。学习借鉴上海城市更新方面经验，明确城市更新项目的清晰定位、部门职责、主体责任义务、项目实施流程、不同类别项目支持政策以及全流程管理要求，建立城市更新技术导则和分类指引。形成“1+X”政策体系，完善配套政策的有效支撑，细化重点环节的操作路径、指标体系、分类清单，构筑创新突破、特色鲜明、实用管用的政策底板。

二是研究制定有关实施细则。完善居住类地段更新项目、低效用地再开发、老旧小区改造项目等具体实施意见。涉及适配五年过度期用地项目的相关消防审验路径、城市更新项目中公房、私房、非住宅等不同类型补偿标准、跨区域安置和产权调换；公房产权单位职责和房改推进、城市基础设施配套等收费减免、市政及电力、通讯改造费用分摊问题需要进一步明确。

三是重点破解5%难题。借鉴《深圳经济特区城市更新条例》，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，对已签订房屋腾迁协议占比达到95%的项目，由区政府依法对未按规定期限签约的部分房屋实施征收。由于我市城市更新项目与一般征收项目在程序推进、补偿标准、安置方式区别很大，如何以征收方式推动解决5%剩余户问题，兼顾公平与效率，需要细化和明确。

（二）完善供给机制，实现“保障托底”。

一是规划保障。遵循“更新后优于更新前”原则，在保障公共利益和满足安全的前提下，适度突破在建筑间距、退让、日照、密度、面宽、绿地率、交通及市政配套方面指标约束，推进更加宽容合理的规划审批。强化空间整合、专业统筹和时序衔接，形成项目供地、资金筹措、隐患消除、配套完善、社会治理等问题一体推进。编制专项规划，精准划定更新单元，建立更新任务清单，遴选生成项目库，推进城市更新有序实施。

二是资金保障。借鉴上海旧改工作历史性收官经验，政府主导，搭建平台，市场运作，成立百亿级城市更新基金，设立市级城市更新中心，统筹市区资源和社会力量。微更新项目要鼓励业主通过直接出资、使用维修资金、让渡小区公共空间和公共收益等方式参与老旧小区改造等城市更新实践。将财政支出和新城反哺老城资金作为更新项目收益等形式申请政策性贷款补助，拓展多种融资渠道。提高资金使用效益，发挥土地最大效益，实现综合平衡、动态平衡、长期平衡。

三是房源保障。按照“留改拆”并举的工作思路，实施城市品质提升，既留住城市烟火气和历史感，又改善居民居住条件，走出一条符合城市发展特点的更新之路。通过就地改造、回迁安置、渐进更新、自主更新等多种方式，使大多数居民实现从住有所居到住有宜居的跨越。然而，老城区住房和经济“双困”家庭依有一定占比，加之老城本身疏解人口密度必要，需统筹部分公租房、保障型租赁住房、共有产权房等保障住房，兜好民生底线。

 （三）推进全过程人民民主，实现“问题优解”。

深刻领悟发展全过程人民民主的重要论述，增强贯彻落实的思想自觉、政治自觉和行动自觉，立足秦淮实践和市域治理，维护社会公平正义，为城市更新赋能增效，实现问题优解。

一是做好民主协商。借鉴广西南宁市做法，通过城市更新片区策划、规划、实施方案公示，以及征求利害关系人意见、相关意愿征询、组织专家论证等多种形式，在各个环节实现更多的公众参与，最大限度发挥街道议政代表会、人大代表、政协委员等民主协商，以及“法律专业人大代表联络站”作用，广泛收集不同群体的需求和意见，定期会商调度重点工作，协调解决重大问题，探寻利益、诉求平衡的最大“公约数”和问题“最优解”。

二是做优民主决策。牢固树立人民城市理念，改变“自上而下”“大包大揽”工作方式，激发市民自主更新意识，实现“要我更新”到“我要更新”再到“我要如何更新”转变。完善专家委员会和社区规划师制度，吸引各方面专家和专业人士全面参与研究论证、规划设计、社区营造，为政府决策、项目实施提供智力支持和技术支撑。

三是做强民主管理。按照“政府引导、市场运作、民生优先、共建共享”的原则，推动政府主导向政府引导转变，遴选市民代表全过程参与项目建设管理，通过信息平台全方位全过程公开项目推进情况，确保每个居民的知情权、参与权、表达权、监督权得到有力保障。保障利益主体能够了解政策、真实参与项目管理。

四是做实民主监督。重视发挥专家、居民、舆论监督作用，与法律、行政、监察、审计监督一起，构建起有机贯通、权责协同、运行高效、相互协调的监督体系，实现城市更新项目监督延伸到全过程、各方面。